Freizügigkeit
1. Idee; geschichtliche und rechtliche Entwicklung in Deutschland
Es liegt in der Natur des Menschen, von Zeit zu Zeit aufzubrechen und weiterzuziehen (Ausbreitung der ersten Menschen über die ganze Erde vermutlich von Ostafrika aus; heute: Mission der NASA zur Besiedelung des Mars bis 2030). Rechtlich zu beurteilen sind dabei stets die beiden Seiten dieses Verhaltens: Das Verlassen des aktuellen Orts und das Niederlassen an einem neuen Ort. Im Lauf der deutschen Geschichte spielten beide Phänomene eine bedeutende Rolle (allein im 19. und 20. Jh. verschiedene Ein- und Auswanderungswellen in Mio.-Höhe bedingt durch die Industrielle Revolution, als Folge der Weltkriege sowie des NS; Anwerbung von „Gastarbeitern“; mit Waffengewalt durchgesetztes Ausreiseverbot in der DDR); in jüngster Zeit ist Deutschland Ziel weltweiter, millionenfacher Migration. F. ist eng mit der körperlichen Bewegungsfreiheit verbunden (Freiheitsentziehung). Das Recht auf F. hat damit ebenfalls bis an die Ursprünge der modernen westlichen Grundrechtsentwicklung zurückreichende Wurzeln. Die Paulskirchenverfassung von 1849 enthielt die Grundrechte der F. im Bundesgebiet (§ 133 Abs. 1) und der Auswanderungsfreiheit (§ 136 Abs. 1). Im Norddeutschen Bund und anschließend im Deutschen Reich war die F. nur einfachgesetzlich durch das Gesetz über die F. vom 1.11.1867 geregelt. In Art. 111 f. WRV waren F. und Ausreisefreiheit wieder als Grundrechte gewährleistet.
2. Freizügigkeit im Grundgesetz
Eine explizite Regelung zur F. findet sich in Art. 11 GG; die Vorschrift schützt nur Deutsche (i. S. v. Art. 116 Abs. 1 GG). Ausländer, die sich im Bundesgebiet aufhalten, genießen F. aufgrund von Art. 2 Abs. 1 GG; Einschränkungen unterliegen allerdings nicht den strengen Anforderungen aus Art. 11 Abs. 2 GG (für EU-Bürger wird das deutsche Recht durch die EU-F. überlagert). Einigkeit besteht darüber, dass Art. 11 Abs. 1 GG zumindest das Recht enthält, an jedem Ort innerhalb des Bundesgebiets Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen (BVerfGE 2, 266, 273). Umstritten ist die genaue Abgrenzung zu Art. 2 GG, der in Abs. 2 S. 2 die körperliche Fortbewegungsfreiheit gegen Festhalten und in Abs. 1 jede sonstige Form der Fortbewegung gewährleistet („alltägliche Mobilität“). In seiner negativen Dimension schützt Art. 11 Abs. 1 GG davor, den Wohnort verlassen zu müssen oder sogar zur Ausreise gezwungen zu sein. Das Recht auf Einreise in das Bundesgebiet ist als Voraussetzung der Grundrechtsausübung miterfasst; für im Ausland geborene deutsche Staatsbürger enthält Art. 11 Abs. 1 GG damit ein Grundrecht auf Einwanderung nach Deutschland. Einschränkungen der F. sind nur durch die in Art. 11 Abs. 2 GG genannten Gründe zu rechtfertigen (qualifizierter Schrankenvorbehalt) und u. a. am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (Verhältnismäßigkeit) zu messen. Auf allgemeinen Gesetzen beruhende Regelungen der Bodennutzung sind schon nicht als Eingriff in die F. zu werten (BVerfGE 134, 242 Rdnr. 256 ff.). Das Recht auf Ausreise und Auswanderung aus Deutschland ist in Art. 11 GG nicht erwähnt; es ergibt sich aus Art. 2 Abs. 1 GG (BVerfGE 2, 32, 36 – Elfes). Ist heute im verfassungsrechtlichen Kontext von F. die Rede, so ist i. d. R. das enge Verständnis des Art. 11 Abs. 1 GG gemeint. Art. 11 GG gehört zu den mit Abstand am seltensten in der Rspr. des BVerfG behandelten Grundrechten. Das hat zwei Gründe:
a) Die dargestellte Begrenzung des Schutzbereichs auf das bloße Recht auf (längeren) Aufenthalt überall in Deutschland. Diese Form der F. ist im prosperierenden Rechtsstaat verwirklicht. Umstrittenere Fragen der wirtschaftlichen F. werden anhand von Art. 12 oder Art. 14 GG geprüft.
b) Staatliche Maßnahmen, die die F. nicht direkt beschränken, sich aber mittelbar auf ihre Ausübung auswirken können, werden durch die Rspr. bislang nur ausnahmsweise als Eingriff anerkannt.
3. EU
Ungleich größere rechtliche Wirkungen entfaltet das F.s-Regime der EU. Durch Art. 21 AEUV und Art. 45 Abs. 1 EuGRC wurde die F. schlicht an die Unionsbürgerschaft geknüpft und von der durch die Personenverkehrsfreiheiten (Art. 45, 49, 56 AEUV; Art. 15 Abs. 2 EuGRC) gewährleisteten wirtschaftlichen zu einer allgemeinen F. weiterentwickelt (Beschränkungen nur im Rahmen von RL 2004/38/EG). Zudem interpretiert der EuGH diese F.s-Regeln nicht lediglich als Diskriminierungs-, sondern als Beschränkungsverbote; damit kann potentiell jede sich auch nur mittelbar auf die EU-F. auswirkende Vorschrift unter europarechtlichen Rechtfertigungsdruck geraten. Aus deutscher Perspektive bedeutet die EU-F. das Recht auf Einreise und Einwanderung Deutscher in andere EU-Staaten, sowie spiegelbildlich das entsprechende Recht für EU-Bürger bzgl. Deutschland. Flankiert wird die F. durch die Abschaffung der Grenzkontrollen innerhalb der EU (Art. 67 Abs. 2 AEUV). In seiner weiten Auslegung durch den EuGH (Beschränkungsverbot) dürfte das F.s-Regime der EU sogar über das hinausgehen, was man von einem traditionellen Bundesstaat erwarten würde. Das F.s-Regime der EU erfasst eine Vielzahl von Personen: EU-Bürger und deren enge Familienangehörige aus Drittstaaten; in Drittstaaten geborene Nachkommen von Auswanderern aus EU-Staaten, die die Staatsangehörigkeit nach dem ius sanguinis durch Geburt verleihen (z. B. Deutschland, Italien; die Staatsangehörigkeit kann dabei über mehrere Generationen hinweg weitergegeben werden). Über spezielle Abkommen erstrecken sich die Personenverkehrsfreiheiten (ganz oder teilweise) auf Drittstaaten (z. B. EWR, Schweiz, Türkei). Abgesehen davon ist die F. der Angehörigen von Drittstaaten heute ebenfalls durch EU-Recht erfasst im Rahmen der Vorgaben über Visa, Einreise und die daraus resultierende Binnen-F. innerhalb der EU (Art. 77 AEUV; Art. 45 Abs. 2 EuGRC) sowie Regelungen über gemeinsame Einwanderungs- und Asylpolitik (Art. 78 f. AEUV).
4. Völkerrecht
Auch völkerrechtlich sind die zwei Seiten von Wanderungsbewegungen zu beurteilen: Aus dem Völkerrecht lässt sich kein von Bedingungen (wie z. B. des Flüchtlingsrechts) unabhängiger Anspruch auf Einreise in einen Staat, dessen Staatsangehörigkeit man nicht besitzt, herleiten. Wohl aber sind die Rechte auf Ausreise und auf F. innerhalb eines Staates anerkannt (Art. 12 IPbpR; Art. 2 ZP Nr. 4 zur EMRK).
Literatur
W. Durner: Art. 11, in: T. Maunz/G. Dürig (Hg.): Kommentar zum Grundgesetz, 66. Erg.-Lfg., Stand August 2012 • F. Wollenschläger: Grundfreiheit ohne Markt, 2007 • J. Ziekow: Über Freizügigkeit und Aufenthalt, 1997 • D. Merten: Der Inhalt des Freizügigkeitsrechts, 1969.
Empfohlene Zitierweise
M. Heidebach: Freizügigkeit, Version 08.06.2022, 09:10 Uhr, in: Staatslexikon8 online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Freiz%C3%BCgigkeit (abgerufen: 21.11.2024)
