Anstalt

1. Begriff

Der Begriff A. bezeichnet im allg.sten Sinne jedwede Zusammenfassung von Sachen und persönlichen Kräften zur dauerhaften Verfolgung eines bestimmten Zwecks. Eine spezifischere Bedeutung verbindet die Verwaltungsrechtslehre mit dem Rechtsbegriff der A. öffentlichen Rechts. Diese wurde hier fast 90 Jahre im Anschluss an Otto Mayer als „ein Bestand von Mitteln, sächlichen wie persönlichen, welche in der Hand eines Trägers öffentlicher Verwaltung einem besonderen öffentlichen Zweck dauernd zu dienen bestimmt sind“ (Mayer 1924: 268) definiert. Um die für Wissenschaft und Praxis nötigen Unterscheidungen zu leisten, wird heute zudem das Vorhandensein einer rechtlich subjektivierten und institutionalisierten Organisation verlangt. Die öffentlichen Einrichtungen, die keine eigene Organisation aufweisen oder erfordern, fallen etwa so aus dem Begriff heraus. Der öffentliche Zweck, zu dessen Erfüllung öffentlich-rechtliche A.en geschaffen werden, besteht vornehmlich in der Darreichung von Leistungen; Einsatzfeld der öffentlich-rechtlichen A. ist so hauptsächlich die Leistungsverwaltung (Verwaltung), v. a. auf der Ebene der Kommunen. Die Einrichtung öffentlich-rechtlicher A.en ist angebracht, wenn sonst das Gewicht des zu verfolgenden Zwecks und des technischen Apparates die sonstige Wahrnehmung der allgemeinen öffentlichen Angelegenheiten durch einen Verwaltungsträger belasten würde. Kraft ihrer Verselbständigung bietet sich die öffentlich-rechtliche A. zudem bes. an, wenn die Autonomie eines Sachgebietes (Rundfunk, Geldpolitik) organisationsrechtlich in eine Form zu bringen ist.

2. Abgrenzung

Im Unterschied zur K.d.ö.R. hat die öffentlich-rechtliche A. keine Mitglieder, sondern i. d. R. Nutzer. Ist bei einem als A. bezeichneten Verwaltungsträger eine Mitgliedschaft vorgesehen, handelt es sich trotz der anderslautenden Bezeichnung um eine Körperschaft (Bsp.: eine mitgliederbasierte LVA ist Körperschaft). Die Nutzer einer A. sind von außen kommende Dritte, so dass diese anders als die Mitglieder einer Körperschaft regelmäßig keine Mitspracherechte besitzen. Dem Gesetzgeber steht es jedoch frei, den Nutzern solche Rechte zu geben und eine A. so mit Elementen der Körperschaft zu versehen. Das regelmäßige Offenstehen für Nutzer unterscheidet die öffentlich-rechtliche A. von der Stiftung des öffentlichen Rechts, die keine Nutzer, sondern lediglich Nutznießer (Destinatäre) kennt. Von der Stiftung des öffentlichen Rechts hebt sich die öffentlich-rechtliche A. weiter dadurch ab, dass bei dieser der Träger auf die Tätigkeit ihrer Organe Einfluss nehmen kann, während dem Träger bei jener die Einwirkung auf die laufende Verwaltung verschlossen ist.

3. Arten

Nach dem A.s-Träger können A.en in solche in der Trägerschaft des Bundes (Bundes-A.), der Länder (Landes-A.en), von Kreisen und Gemeinden (kommunale A.en) oder von Kammern (Kammer-A.en) unterschieden werden. Auch die EU und zwischenstaatliche Einrichtungen können Träger von A.en sein. Eine A. muss nicht notwendig nur einem Trägerverband angehören, sondern kann auch mehreren Trägern gleichzeitig zugeordnet sein (z. B. das ZDF als gemeinsame A. aller Bundesländer).

Die für eine A. notwendige organisatorische Verselbständigung kann unterschiedlich weit zugeschnitten sein. Nichtrechtsfähige (unselbständige) A.en sind gegenüber ihrem Träger nur organisatorisch, nicht aber auch rechtlich verselbständigt (auf gemeindlicher Ebene z. B. Schulen [[[Schule]]] und Krankenhäuser, auf Landesebene z. B. die Landeszentrale für Politische Bildung und Studentenwerke, auf der Bundesebene z. B. der Deutsche Wetterdienst und die Physikalisch-Technische Bundes-A.). Teilrechtsfähige A.en sind allein mit Blick auf ihr Vermögen rechtlich selbständig, wobei diese Selbständigkeit auch nur gegenüber Dritten, nicht ebenso gegenüber dem Träger besteht (Bsp.: das nur Dritten gegenüber rechtsfähige Bundeseisenbahnvermögen als „Sondervermögen des Bundes“, §§ 1, 4 BEZNG). Die rechtsfähigen A.en sind kraft ihrer rechtlichen Verselbständigung selbst Verwaltungsträger. Als Zuordnungssubjekt von Rechten und Pflichten nehmen sie die ihnen zugewiesen Aufgaben in eigener Verantwortung wahr. Ihre Errichtung wie auch ihre Aufhebung erfolgen durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes. Sie werden geschaffen, um durch die Verlagerung von Aufgaben auf einen selbständigen Verwaltungsträger den Trägerverband zu entlasten. Errichtet der Bund oder ein Land eine rechtsfähige öffentlich-rechtliche A., führt dies zu mittelbarer staatlicher Verwaltung.

Neben nutzbaren A.en, die den Typus der öffentlich-rechtlichen A. prägen, gibt es auch A.en, die Dritten nicht zur Nutzung offen stehen (Bsp.: Forschungs-A.en).

4. Anstaltliche Rechtsverhältnisse

Die Nutzer empfangen die von der A. dargebrachten Leistungen aufgrund eines einmaligen, wiederkehrenden oder länger dauernden Benutzungsverhältnisses. Dessen Zustandekommen bedarf stets eines individuellen Zulassungsakts (Verwaltungsakt, öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Vertrag, schlichte Zulassung). In der Notwendigkeit einer individuellen Zulassung zur Nutzung unterscheidet sich die A. als „öffentliche Sache im A.s-Gebrauch“ von der „öffentlichen Sache im Gemeingebrauch“. Diese untersteht dem öffentlichen Sachenrecht, das Jedermann ein dingliches Nutzungsrecht an der Sache gewährt (Bsp: öffentliche Straße).

Ein subjektives öffentliches Recht auf Zugang zu einer öffentlich-rechtlichen A. kann sich für den an einer Nutzung Interessierten ergeben aus dem einfachen Recht (z. B. Gemeindeordnungen, Bibliotheksgesetze der Länder) sowie aus dem Verfassungsrecht (z. B. Art. 3 Abs. 1 GG). Bei A.en mit Anschluss- und Benutzungszwang statuiert das Gesetz eine Pflicht zu deren Nutzung; bei Gewahrsams-A.en (z. B. JVAs, geschlossene psychiatrische Krankenhäuser, geschlossene Erziehungsheime) bedarf der Aufenthalt einer Person der Entscheidung eines Gerichts (Art. 104 Abs. 2 Satz 1 GG).

Legt das Gesetz nicht fest, dass das Nutzungsverhältnis dem öffentlichen oder dem privaten Recht (Öffentliches Recht) zu unterstehen hat, kann die Verwaltung das maßgebende rechtliche Regime wählen. Trifft die Verwaltung keine ausdrückliche Entscheidung, richtet sich die Zuordnung des Nutzungsverhältnisses zu einem der beiden Bereiche der Rechtsordnung nach den Umständen des Einzelfalles. Die Verwendung einer Benutzungsordnung anstelle von AGB oder die Erhebung einer Gebühr anstelle eines Entgelts indiziert eine Zuweisung in das öffentliche Recht. Die Entscheidung über den Zugang zur A. unterliegt dabei immer dem öffentlichen Recht, allein das Nutzungsverhältnis kann privatrechtlich ausgestaltet sein („Zweistufentheorie“).

Das Verhalten der A.s-Nutzer wird vielfach geregelt in einer Benutzungsordnung. Es gilt der Vorbehalt des Gesetzes, Eingriffe in Grundrechte bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Eine den A.en unter dem Gesichtspunkt des „besonderen Gewaltverhältnisses“ von selbst zukommende A.s-Gewalt ist unter dem GG nicht anzuerkennen. Die Funktionserfordernisse der mit der Zulassung zur A. begründeten öffentlich-rechtlichen Sonderverbindung vermögen jedoch Eingriffe in Grundrechte zu rechtfertigen. Die Einzelheiten des Eingriffs dürfen in einem Rechtssatz im Range unterhalb des Parlamentsgesetzes geregelt sein, wobei es sich bei jenem nicht notwendig um einen solchen des Außenrechts (Rechtsverordnung, Satzung) handeln muss, sondern bei hinreichender Bestimmtheit des ermächtigenden Gesetzes auch um einen solchen des Innenrechts (Verwaltungsvorschrift) handeln darf.

Autor/in

Sebastian Müller-Franken

Literatur

H.-J. Papier/W. Durner: Arten der öffentlichen Sachen, in D. Ehlers/H. Pünder (Hg.): Allgemeines Verwaltungsrecht, ¹⁵2015, § 39 • H. Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht, ¹⁸2011 • M. Müller: Grundlagen des öffentlichen Anstaltsrechts, in: H. J. Wolff u. a. (Hg.): Verwaltungsrecht, Bd. 2, ⁷2010, § 86 • K. Lange: Die öffentlich-rechtliche Anstalt, in: VVDStRL, Bd. 44, 1986, 169–308 • W. Krebs: Die öffentlichrechtliche Anstalt, in: NVwZ 4/9 (1985), 609–616 • G. F. Schuppert: Öffentlich-rechtliche Körperschaften, in: HdWW, Bd. 5, 1980, 399–405 • W. Weber: Die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, ²1943 • O. Mayer: Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. 2, ³1924.

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S. Müller-Franken: Anstalt, Version 08.06.2022, 09:10 Uhr, in: Staatslexikon⁸ online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Anstalt (abgerufen: 25.11.2024)

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