Hochschulpolitik

H. hat als Gegenstand die meist als Universitäten oder als Hochschulen bezeichneten Institutionen, welche wissenschaftsbasierte berufsbezogene Bildung in Form von Studiengängen anbieten und zugl., wenn auch mit unterschiedlicher Intensität und Ausrichtung, Orte wissenschaftlicher Forschung sind. Dabei betonen Universitäten das Erkenntnisinteresse von Forschung und deren Einheit mit der Lehre, während Fachhochschulen bzw. Hochschulen für angewandte Wissenschaften sowie künstlerische und pädagogische Hochschulen auf den Anwendungsbezug der Forschungsergebnisse oder deren Relevanz für die Ausbildungsqualität abstellen. Terminologisch ist zu beachten, dass Hochschule sowohl der Gesamtbegriff für Universitäten und Hochschulen sein kann, als auch Bezeichnung für eine Hochschule, die keine Universität ist. Während lange der Unterschied zwischen Universitäten einerseits und Fachhochschulen andererseits im Vordergrund stand, gewinnen Tendenzen an Einfluss, welche diese beiden Gruppen stärker intern differenzieren: So ist es Ziel des Exzellenzwettbewerbs, eine kleine Gruppe von Exzellenzuniversitäten national wie international hervortreten zu lassen, und zugl. generell den Universitäten den Weg je eigener Profilierung zu empfehlen. Bei den Hochschulen für angewandte Wissenschaften werden kooperative Promotionsverfahren mit Universitäten erprobt, wohingegen die generelle Verleihung des Promotionsrechts an diese Hochschulen umstritten bleibt. Der Differenzierungsprozess zeigt sich auch darin, dass die HRK zwar alle Hochschulen vertritt, zugl. jedoch Netzwerke von Hochschulen gleicher Interessen innerhalb der HRK zunehmen.

1. Hochschulpolitik im Föderalismus

H. im engeren Sinn ist verfassungsrechtlich Ländersache. Sie bezieht sich auf alle Hochschulen und ist zuständig für deren sachliche und finanzielle Bedingungen und Notwendigkeiten sowie für deren rechtliche Ordnung. Sie setzt die erforderlichen Regelungen und Maßnahmen in Beziehung zu den auf die Hochschulen gerichteten Erwartungen von Staat und Gesellschaft. Dabei bedient sich H. heute neben der rechtlichen Normierung in Gesetzen v. a. flexiblerer Instrumente wie Hochschulverträge bzw. Zielvereinbarungen, die sich allerdings im parlamentarisch festgelegten Haushaltsrahmen bewegen müssen. In Bezug auf Inhalt und Struktur von Studiengängen traten an die Stelle der ministeriellen Fachaufsicht rechtlich unabhängige Akkreditierungsagenturen, deren Status und Wirkungsweise allerdings umstritten ist und 2016 vom BVerfG kritisiert wurde. Hochschulen streben daher an, als Institutionen akkreditiert zu werden (Systemakkreditierung).

Nach übereinstimmendem Landesrecht ist das Abitur Ausweis einer im Prinzip unbeschränkten Studierfähigkeit (Hochschulreife), was 1972 vom BVerfG durch ein aus Art. 12 GG abgeleitetes weltweites Unikat eines verwaltungsrechtlich gegen die Hochschulen einklagbaren Studierrechts verstärkt wurde. Faktisch hat dies zur Verschlechterung der Studienbedingungen beigetragen und einen Wettbewerb der Hochschulen um geeignete Studierinteressierte behindert. Als Auswege aus einer gravierenden Überlastung der Studienkapazität eines Faches sind die Festlegung eines Numerus clausus und gesonderte Verfahren der Hochschulzulassung möglich.

2. Recht

H. ist aus einer Vielzahl von Gründen komplex und tendiert zu Konflikten. Erstens sind nach Art. 5 GG sowie nach allen Landesverfassungen „Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre […] frei“. Der Inhalt der für Hochschulen wesentlichen Tätigkeit steht also unter hohem individualrechtlichen Schutz. Überdies garantieren die Landesverfassungen das korporative Recht auf akademische Selbstverwaltung. Zweitens ist H. Teil der vom GG nicht berührten „Kulturhoheit“ der Länder. Daher ist Träger einer staatlichen Hochschule (mit Ausnahme der Bundeswehruniversitäten in Hamburg und München) ausschließlich das jeweilige Sitzland. Die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes für „die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens“ und das darauf basierende Hochschulrahmengesetz von 1976 entfielen 2007 bis auf Restbestände mit der Föderalismusreform von 2006. Die Regelung der rechtlichen Voraussetzungen für Hochschulen in nichtstaatlicher, insb. in kirchlicher Trägerschaft, gehört ebenfalls zur Kompetenz des jeweiligen Landes, wobei Art. 140 GG i. V. m. Art. 137 Abs. 3 WRV das kirchliche Selbstbestimmungsrecht garantiert. Die hochschulpolitische Kooperation der Länder erfolgt konsensual in der 1948 gegründeten KMK. Innerhalb der KMK gibt es informelle Abstimmungsrunden der SPD-geführten (A-)Länder und der CDU/CSU-geführten (B-)Länder, wobei die unterschiedlichen Landeskoalitionen zu überraschenden Zuordnungen der Fachminister führen können.

Trotz der Länderkompetenz ist die H. in hohem Maße ein Feld gemeinsamer wie auch divergierender Strategien von Bund und Ländern. Denn die Ziele und Interessen von Lehre und Forschung sind meist nicht auf ein einzelnes Land begrenzbar. Außerdem übersteigt der finanzielle Bedarf wissenschaftlicher Institutionen zunehmend die Möglichkeiten kleinerer Landesetats. Deshalb gehören hochschulpolitische Positionen trotz der „Kulturhoheit“ der Länder zur bundespolitischen Programmatik der verschiedenen Parteien. Ferner werden die Ziele und Interessen der an Hochschulen tätigen Personengruppen, insb. der Hochschullehrer, von bundesweit agierenden Organisationen vertreten. Dgl. agieren Förderorganisationen wie der Stifterverband für die deutsche Wissenschaft und privatrechtliche Einrichtungen zur hochschulpolitischen Analyse und Bewertung im gesamtdeutschen Rahmen.

H. ist nicht nur Institutionenpolitik, sondern auch Bildungs-, Wissenschafts- und Forschungspolitik oder steht mit diesen Politikfeldern in enger Beziehung. Bund und Länder fördern auch direkt Forschungsprojekte und Forschungsinstitutionen. Weitaus wichtiger für die öffentliche Förderung der Forschung in Deutschland und für die Pflege der internationalen wissenschaftlichen Zusammenarbeit ist jedoch die von Bund und Ländern finanzierte DFG. Rechtlich ist die DFG ein eingetragener gemeinnütziger Verein. Mitglieder sind fast alle deutschen Universitäten und Akademien der Wissenschaften sowie die verschiedenen Gesellschaften bzw. Gemeinschaften der außeruniversitären Forschung wie auch einzelne Forschungszentren und wissenschaftliche Verbände. Die Mitgliederversammlung wählt den Präsidenten, den Generalsekretär, das Präsidium und den Senat der DFG. Damit ist die DFG die zentrale akademische Selbstverwaltungsorganisation in Deutschland, was ihren wissenschaftspolitischen Stellungnahmen erhebliche Bedeutung gibt. Dass ein großer Teil der für die Forschung bestimmten öffentlichen Mittel in akademischer Eigenverantwortung und durch gutachterliche Verfahren des wissenschaftlichen Wettbewerbs zum Einsatz kommt, ist ein Vorzug des deutschen Wissenschaftssystems und unterstreicht die gemeinsame hochschul- und wissenschaftspolitische Verantwortung von Bund und Ländern.

Verfassungsrechtlicher Bezugspunkt für den Interessenausgleich und die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern ist die Gemeinschaftsaufgabe in Art. 91b GG. Gemeinschaftsaufgaben waren 1976 in das GG eingefügt worden und enthielten in Art. 91a Nr. 1 den „Ausbau und Neubau von Hochschulen und Hochschulkliniken“ und in Art. 91b die gemeinsame Förderung der außeruniversitären Forschung. Beide Aufgabenfelder waren für den Ausbau von Lehre und Forschung in der alten Bundesrepublik und für den Umbau und die Neugestaltung der Hochschul- und Wissenschaftslandschaft in den östlichen Ländern des vereinigten Deutschland von außerordentlicher Bedeutung. Im Zuge der Föderalismusreform von 2006 entfiel in Art. 91a GG der Hochschulbau als Gemeinschaftsaufgabe, während der Art. 91b um die Möglichkeit der Förderung thematisch und zeitlich begrenzter Projekte an Hochschulen erweitert wurde. Unter dem Druck hochschul- und forschungspolitischer Notwendigkeiten wurde diese Möglichkeit bald extensiv genutzt (Hochschulpakt, Pakt für Forschung und Innovation, Exzellenzinitiative), so dass seit 2015 eine erneute Änderung des Art. 91b generell ermöglicht, dass „Bund und Länder […] in Fällen überregionaler Bedeutung bei der Förderung von Wissenschaft, Forschung und Lehre zusammenwirken“ können. Allerdings erfordert dies, wenn es „im Schwerpunkt Hochschulen“ betrifft, die Zustimmung aller Länder, wobei Forschungsbauten und Großgeräte von dieser Einschränkung wiederum ausgenommen sind. Im Ganzen ein Lehrstück, wie die Realität Schritt für Schritt ideologisch motivierte Politik korrigiert. Zwar reduzierte die Föderalismusreform die rechtliche Position des Bundes und erweiterte den Gestaltungsrahmen der Länder, doch führte dies nicht zu der eigentlich intendierten Entflechtung der beiden Verantwortungsbereiche in der Hochschul- und Wissenschaftspolitik. Vielmehr nahm das Gewicht ihrer politisch verabredeten Zusammenarbeit eher zu.

3. Bund und Länder

Hochschulpolitisch bedeutsam sind also zwei unterschiedliche, aber eng miteinander verwobene Sachverhalte:

a) Für die Hochschulen sind rechtlich allein die Länder zuständig, doch wird aus finanziellen Gründen das einvernehmliche Zusammenwirken der Länder mit dem Bund im Rahmen von Pakten und Programmen zunehmend wichtiger. Trotz eines höheren finanziellen Engagements des Bundes ist die Finanzausstattung der deutschen Hochschulen durch die Länder im Vergleich mit führenden Wissenschaftsnationen insgesamt seit langem zu gering und differiert überdies zwischen den Ländern relativ stark.

b) Die außeruniversitäre Forschung ist nach Art. 74 Nr. 13 GG Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung und mithin auch verfassungsrechtlich eine gemeinsame Aufgabe von Bund und Ländern. Obwohl die Finanzierung der Wissenschaftsorganisationen durch den Bund und das jeweilige Land bzw. die Ländergemeinschaft meist zu gleichen Teilen erfolgt, ist hier der Bund faktisch meist in einer stärkeren Position. Dabei ist zu beachten, dass die institutionelle Unterscheidung zwischen universitärer und außeruniversitärer Forschung eine Konsequenz des deutschen Föderalismus ist: Leistungsfähige Forschung ist, insb. in den Natur- und Technikwissenschaften, nur mit hohem und tendenziell wachsendem finanziellen Aufwand möglich. Dieser kann in Deutschland meist nur von der bundesstaatlichen Ebene geleistet werden – eine Tatsache, die schon 1911 zur Gründung der Kaiser-Wilhelm-Gesellschaft, der heutigen MPGes, führte. Zugl. müssen universitäre und außeruniversitäre Forschung aus inhaltlichen Gründen wie auch wegen der notwendigen Einheit von Forschung und Lehre in einem engen Zusammenhang stehen. Aus diesen Gründen ist, unbeschadet der jeweiligen Verantwortung und unabhängig von der rechtlichen Ausgestaltung, eine gemeinsame Hochschul- und Wissenschaftspolitik (Wissenschafts- und Forschungspolitik) von Bund und Ländern faktisch zwingend erforderlich.

Zwei Gremien dienen der gemeinsamen Verantwortung von Bund und Ländern für die Förderung von Lehre und Forschung in den Hochschulen und für den rechtlichen und finanziellen Rahmen der außeruniversitären Forschung: Der 1957 gegründete WR und die 2007 gegründete GWK. Der WR ist ein Empfehlungs- und Evaluationsgremium (Evaluation). Er beschäftigt sich mit grundlegenden Fragestellungen des deutschen Wissenschaftssystems und bewertet einzelne Hochschulen und außeruniversitäre Forschungseinrichtungen. Zusammen mit der DFG ist er zuständig für die Exzellenzinitiative. Der WR besteht aus der Wissenschaftlichen Kommission und der Verwaltungskommission. Beide haben die gleiche Stimmenzahl. Die Wissenschaftliche Kommission besteht aus 24 Persönlichkeiten des wissenschaftlichen Lebens, die von der HRK und den außeruniversitären Forschungsorganisationen gewählt werden, und acht Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens, auf die sich die Regierungen des Bundes und der Länder verständigen. Die Verwaltungskommission besteht aus Vertretern der Bundesregierung und der Landesregierungen. Vorsitzender des WR ist ein vom Plenum gewählter Repräsentant der Wissenschaft. Bedeutsam ist, dass die Empfehlungsentwürfe zunächst in der Wissenschaftlichen Kommission beraten und beschlossen werden, bevor sie in der Verwaltungskommission und im Plenum zur Behandlung kommen. Im Dialog zwischen Wissenschaft und Politik kommt darum dem WR eine herausragende Rolle zu.

Im Unterschied dazu ist die GWK ein politisches Beschlussgremium des Bundes und der Länder, das 2007 im Zuge der Föderalismusreform an die Stelle der BLK getreten ist. Da Stellenwert und Umfang der Bildungsplanung strittig waren und diese faktisch keine Rolle spielte, handelte es sich eher um eine Namensänderung. Der Vorsitz der GWK wechselt wie schon bei der BLK zwischen Repräsentanten des Bundes und der Länder. Ihr Aufgabenfeld ergibt sich aus dem 2015 neu gefassten Art. 91b GG sowie aus Vereinbarungen, die damit im Zusammenhang stehen. Nicht zuletzt hat sie hochschulpolitische Absprachen zwischen den Regierungschefs des Bundes und der Länder praktisch umzusetzen.

4. Europäisierung und Globalisierung

Heute wird die deutsche H. wesentlich von zwei Faktoren bestimmt: von der politisch verabredeten Schaffung eines europäischen Hochschulraums und vom sich objektiv intensivierenden Prozess der Globalisierung. Die Perspektive eines europäischen Hochschulraumes wurde 1999 formuliert durch die „Gemeinsame Erklärung der Europäischen Bildungsminister“ von Bologna (Bologna-Erklärung), der 1998 die Sorbonne-Erklärung der Bildungsminister Frankreichs, Italiens, Großbritanniens und Deutschlands voranging. Die Bologna-Erklärung ist eine gesamteuropäische politische Absichtserklärung und kein Rechtsdokument der EU, die jedoch, im Rahmen ihrer vertraglich begrenzten Möglichkeiten, diesen grenzüberschreitenden hochschulpolitischen Prozess unterstützt. Ziele des Bologna-Prozesses sind ein System „leicht verständlicher und vergleichbarer Abschlüsse“ (Bildungsminister der EU 1999: 3), ein Studiensystem aus zwei Zyklen („undergraduate“ und „graduate“ (Bildungsminister der EU 1999: 3), wobei der erste Studienzyklus mindestens drei Jahre dauern und „eine für den europäischen Arbeitsmarkt relevante Qualifikationsebene“ (Bildungsminister der EU 1999: 3) attestieren soll, sowie die „Einführung eines Leistungspunktesystems“ (Bildungsminister der EU 1999: 3) und weiterer Maßnahmen zur „Förderung größtmöglicher Mobilität der Studierenden“ (Bildungsminister der EU 1999: 3). Der damit ausgelöste Bologna-Prozess hat unbestreitbar zu einer tiefgreifenden Reform des deutschen Studiensystems und zu einer Erhöhung der studentischen Mobilität geführt, die freilich mit einer Reihe neuer Probleme verbunden sind, insb. hinsichtlich der Akzeptanz des Abschlusses des ersten Studienzyklus und der realen Kompatibilität der europäischen Studiengänge. Die Bologna-Reform wurde intensiviert und die ihm immanenten Probleme verschärft durch die bald danach auf der Minister- und der Beamtenebene verabredete Übernahme eines angeblich existierenden anglo-amerikanischen Systems akademischer Grade, womit v. a. Bachelor und Master, tendenziell aber auch der PhD gemeint sind. Zwar gibt es erhebliche Unterschiede zwischen dem englischen und dem amerikanischen Bachelor, und die geschichtlich entstandenen britischen und amerikanischen Grade bilden kein System. Dennoch gilt dessen Übernahme seitdem, v. a. in Deutschland, als Ziel der Bologna-Erklärung, obwohl sich diese zur „Achtung der Vielfalt der Kulturen, der Sprachen, der nationalen Bildungssysteme und der Autonomie der Universitäten“ (Bildungsminister der EU 1999: 4) bekannte.

Die Schaffung eines europäischen Hochschulraumes ist jedoch faktisch zum Teil der Globalisierung von Hochschule und Wissenschaft geworden. Globalisierung ist der von der Wirtschaft im Gewinninteresse und von der Wissenschaft im Erkenntnisinteresse vorangetriebene Prozess einer immer engeren weltweiten Verflechtung. Diese eröffnet ständig neue Möglichkeiten der Zusammenarbeit und des Erfolgs im Wettbewerb, bedarf dafür jedoch einer Lingua franca, als die das Englische fungiert. Wie bei vergleichbaren geschichtlichen Prozessen folgt die Globalisierung der stärksten Macht, welche derzeit die USA sind. Die Globalisierung tendiert mithin zur sprachlichen und kulturellen Homogenisierung, was in Hochschule und Wissenschaft durch die anglo-amerikanischen Gradbezeichnungen symbolisiert wird. In der H. wird dieser Vorgang meist als Internationalisierung bezeichnet. Tatsächlich ist Internationalisierung jedoch mit Multikulturalität und Multilingualität verbunden und führt zur Vielfalt im direkten Mit- und Nebeneinander. H. hat es also mit einer spannungsvollen Realität zu tun: Einerseits ist Wissenschaft ein internationales Phänomen und andererseits notwendiger Bestandteil einer modernen Gesellschaft und ihrer Kultur. Zugl. ist moderne Wissenschaft Motor und Produkt der Globalisierung. Wegen des Zusammenhangs von Sprache und Denken sind die globalen und internationalen Aspekte der Wissenschaftsentwicklung von großer gesellschaftlicher und kultureller Bedeutung für das geschichtlich gewachsene Selbstverständnis des jeweiligen Landes, was freilich von der H. weithin unterschätzt wird.

Lange bestimmten v. a. die unterschiedlichen hochschul- und bildungspolitischen Konzepte der Parteien die öffentliche Debatte, wobei von konservativ-liberaler Seite eher das Leistungsprinzip und von progressiven Befürwortern gesellschaftlicher Veränderung eher die Chance zum sozialen Aufstieg akzentuiert wurden. Seit einigen Jahren treten Elemente der Globalisierung als politische Zielgrößen stärker in den Vordergrund. So orientiert sich die von der OECD unterstützte und von der Politik im Bund und in den Ländern vertretene Absicht, die Zahl der Hochschulabsolventen zu erhöhen, vor allem an den USA, die zwar über eine große Anzahl von Universitäten und Colleges unterschiedlicher Art und Qualität verfügen, jedoch keine von Staat und Wirtschaft verantwortete duale Berufsausbildung (Berufliche Bildung) kennen. Ähnlich wird der lange heftig ausgetragene Konflikt zwischen einer drittelparitätisch bestimmten Gruppenuniversität einerseits, und der bes.n Rolle der Professorenschaft andererseits, heute überlagert von der Idee, akademische Selbstverwaltung durch Hochschulgremien und gesellschaftliche Kontrolle und Beratung durch Hochschulräte oder Kuratorien miteinander zu verbinden. Allerdings sind die Aufgaben und Kompetenzen der letzteren wie auch deren Zusammensetzung in den Ländern unterschiedlich definiert, ohne dabei einem parteipolitisch erkennbaren Grundmuster zu folgen. Insgesamt gehört H. zu jenen politischen Handlungsfeldern, in denen seit Beginn des 21. Jh. geschichtlich gewachsene nationale Traditionen in hohem Maße von globalen und internationalen Entwicklungen abgelöst und rechtliche Normierungen durch politische Vereinbarungen sowie durch Programme bzw. Pakte sowie durch größere akademische Entscheidungsräume flexibilisiert oder sogar ersetzt worden sind.

Autor/in

Hans Joachim Meyer

Literatur

O. Kather/M. Becker: Die Hochschulpolitik zwischen europäischen Initiativen und nationalen Antworten, in: ZfP 64/3 (2017), 251–272 • G. Turner: Von der Universität zur university, 2016 • R. Arnold: Bildung nach Bologna, 2015 • S. Leibfried (Hg.): Die Exzellenzinitiative, 2010 • C. Markschies: Was von Humboldt noch zu lernen ist, 2010 • O. Bartz: Der Wissenschaftsrat, 2007 • G. Turner: Hochschule zwischen Vorstellung und Wirklichkeit, 2001 • Bildungsminister der Europäischen Union: Der Europäische Hochschulraum: Gemeinsame Erklärung der Europäischen Bildungsminister. 19. Juni 1999, Dok. 3/324–41124–2/2 (bologn-d.doc), 1999.

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H. J. Meyer: Hochschulpolitik, Version 04.01.2021, 09:00 Uhr, in: Staatslexikon⁸ online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Hochschulpolitik (abgerufen: 23.11.2024)