Spionage
1. Begriff
Der Begriff S. baut etymologisch auf dem französischen espionnage auf: die verdeckte Beschaffung geheimer, öffentlich nicht zugänglicher Informationen aus Politik, Militär, Wirtschaft, Technik und Wissenschaft. Auftraggeber ist i. d. R. der Staat. Das Wesen der S. ist die geheime Tat. Sie ist darauf gerichtet, die Entscheidungsgrundlagen einer Regierung zu verbessern. S. kann daher auch als Fortsetzung der Politik mit geheimen Mitteln begriffen werden. Sie ist Ausdruck des Misstrauens zwischen den Staaten, deren internes Lagebild von öffentlichen Positionierungen abweicht. Innerhalb eines Nachrichtendienstes gehört die S. zum operativen Teil der Arbeit, der Beschaffung. Sie ist von der Aufbereitung der Informationen, der Auswertung, zu unterscheiden. Im internationalen Diskurs wird S. dem Tätigkeitsbereich der Intelligence zugeordnet. Eine einheitliche Definition dieses Begriffs existiert nicht. Grundsätzlich umfasst Intelligence aber mindestens vier Elemente: Nachrichtendienst, Nachrichtenbeschaffung, analytische Aufbereitung der Informationen und ihre Präsentation gegenüber den Entscheidungsträgern.
2. Rechtliche Grundlagen und Kontrolle
In demokratisch verfassten Staaten unterliegt S. der rechtlichen Bindung und der politischen Kontrolle. Dies ist notwendig, um den Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel (z. B. Abhören von Telefonaten, Führen menschlicher Quellen, Einsatz nachgefertigter Dokumente) zu ermöglichen. Spione würden gegen geltendes Recht verstoßen, wenn ihre Handlungen nicht explizit vom Gesetzgeber im Rahmen einer Ausnahmeregelung für rechtens erklärt werden. Die politische Kontrolle durch die Regierung und das Parlament soll wiederum möglichen Auswüchsen vorbeugen und trägt so zur Legitimation nachrichtendienstlichen Handelns in der Öffentlichkeit bei. Spione müssen naturgemäß im Geheimen operieren, dürfen sich in ihrer Tätigkeit aber nicht verselbständigen, also im Laufe einer Operation eigene Maßstäbe entwickeln und diese ihren Handlungen zugrunde legen. In autokratischen Systemen sind die rechtliche Bindung und v. a. die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste nicht immer zwingend gewährleistet. Die Handlungsräume der S. werden dadurch erweitert.
Für die Informationsgewinnung über das Ausland ist der BND als einziger Auslandsnachrichtendienst der BRD zuständig. Seine Aufgaben und Befugnisse werden durch das BNDG von 1990 festgelegt (zuletzt geändert im Jahr 2017). Es enthält auch Regelungen zu den Themenbereichen Datenschutz, Datenspeicherung und Datenübermittlung. Weitere rechtliche Grundlagen bilden das SÜG von 1994, das Artikel 10-Gesetz von 2001 und das PKGrG von 2009.
Der BND ist eine Bundesoberbehörde. Er fällt in den Geschäftsbereich des Bundeskanzleramts, das über die Abteilung 7 die Dienst- und Fachaufsicht ausübt. Dazu gehört die Überprüfung der eingesetzten Mittel mit Blick auf ihre Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit. Das geheim eingestufte Auftragsprofil der Bundesregierung ist die Arbeitsgrundlage des BND. Sein in regelmäßigen Abständen aktualisierter Inhalt bestimmt die regionalen und thematischen Arbeitsschwerpunkte der Behörde. Das Parlamentarische Kontrollgremium (PKGr) wiederum überwacht die Exekutive, indem es die Bundesregierung bzgl. der Tätigkeit der Nachrichtendienste kontrolliert. Die Mitglieder des Gremiums werden aus der Mitte des Bundestages gewählt; sie tagen in geheimer Sitzung. Mitarbeiter des BND können sich direkt an das PKGr wenden, um z. B. Beschwerden oder mutmaßliche Verfehlungen des Arbeitgebers zu melden. Der geheime Wirtschaftsplan der Behörde wird vom Bundesministerium der Finanzen dem Vertrauensgremium, das sich ebenfalls aus Mitgliedern des Bundestages zusammensetzt, zur Billigung vorgelegt. Die G10-Kommission wird vom PKGr für die Dauer einer Legislaturperiode bestellt. Sie entscheidet in geheimer Sitzung, ob Beschränkungen des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Post- und Telekommunikationsgeheimnis) notwendig sowie zulässig sind. Das Unabhängige Gremium, das vom Bundeskabinett berufen wird und sich u. a. aus Richtern am BGH zusammensetzt, trägt zur Kontrolle von Maßnahmen des BND im Rahmen der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung aus dem Inland bei. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit kontrolliert die Einhaltung des BDSG. Die Haushalts- und Wirtschaftsführung des BND wird vom BRH geprüft.
Konkrete Regelungen zu Fragen der S. gibt es auch im Rahmen der bi- und multilateralen Zusammenarbeit zwischen Nachrichtendiensten. Sie können Ergebnis einer eingeübten Praxis sein oder aber sich an schriftlich fixierten Vereinbarungen orientieren. Da Nachrichtendienste von Natur aus misstrauisch sind, ist davon auszugehen, dass die tatsächliche Befolgung zwischenstaatlicher Abmachungen im Bereich der S. nur schwer zu kontrollieren ist. Wird gleichwohl bekannt, dass sie gegen bestimmte Vereinbarungen verstoßen haben, dürfte sich dies negativ auf die Kooperationsfähigkeit des entsprechenden Dienstes auswirken. Durchaus vorstellbar ist, dass die Vereinbarung zur Bildung der Five Eyes von allen Vertragspartnern in hohem Maße beachtet wird. Ihre sicherheitspolitische Kultur weist große Schnittmengen auf. Die USA, Großbritannien, Kanada, Australien und Neuseeland hatten nach dem Zweiten Weltkrieg eine exklusive Vereinbarung unterschrieben, die den Informationsaustausch zwischen den Nachrichtendiensten dieser Länder ermöglicht. Das Intelligence and Situation Centre der EU kann wiederum als aussichtsreicher Versuch verstanden werden, nachrichtendienstliche Tätigkeiten der Mitgliedsstaaten besser zu koordinieren.
Die gebotene rechtliche Fundierung der Arbeit der Nachrichtendienste erzeugt Spannungsfelder. Auf der einen Seite stehen Geheimhaltungsinteressen des Staates, ohne die S. nicht möglich ist. Dabei geht es auch darum, angeworbene Spione im Ausland zu schützen. Auf der anderen Seite setzt Kontrolle Einblicke in die Tätigkeiten der Behörde voraus. Nur so ist festzustellen, ob sich ein Nachrichtendienst tatsächlich an verabschiedete Gesetze und erlassene Vorschriften hält. Der demokratische Rechtsstaat muss in seinem Handeln ein Gleichgewicht zwischen den Zielen der Freiheit und der Sicherheit finden, das den jeweiligen Verhältnissen gerecht wird.
3. Geschichte und politische Bedeutung
Das Handwerk der S. existiert seit Beginn der Menschheit. Über Spione gibt es Berichte aus der Zeit der Pharaonen, der Perser und des Römischen Reiches. In der Bibel entsendet Josua Kundschafter nach Jericho, Mose nach Kanaan. Eine der ersten systematischen Darstellungen der S. hat der chinesische Militärstratege und General Sun Tzu um 500 v. Chr. in der Abhandlung „Die Kunst des Krieges“ vorgelegt. In dem Kapitel „Der Einsatz von Spionen“ unterscheidet er fünf verschiedene Geheimagenten. Der eingeborene Spion werde im Land des Gegners rekrutiert; degradierte und frustrierte Beamte des Feindes könnten zu inneren Spionen werden; Spione des Feindes müssten aufgespürt und zu eigenen Zwecken als übergelaufene Spione eingesetzt werden; der todgeweihte Spion werde vom eigenen Auftraggeber verraten, um den Gegner zu verwirren; der überlebende Spion sei schließlich derjenige, der mit Informationen aus dem Feindesland zurückkehrt.
In der Geschichte der S. gibt es zahlreiche Erfolge, die maßgeblichen Einfluss auf den Ausgang von Kriegen oder die Stabilität von Regierungen hatten. Zu den bes. spektakulären Fällen gehört die Entschlüsselung der Enigma-Maschine im Zweiten Weltkrieg durch Kryptologen des britischen Nachrichtendienstes des Bletchley Park. Dadurch konnte der Marine-Funkverkehr der deutschen U-Boote dechiffriert werden, was maßgeblich zum Sieg der Alliierten in der Schlacht im Atlantik beitrug. Agenten des Mossad machten Adolf Eichmann in Argentinien ausfindig und entführten ihn 1960. Der Mitverantwortliche des Holocaust wurde in Israel vor Gericht gestellt und 1962 hingerichtet. Das MfS der DDR konnte erfolgreich seinen Agenten Günter Guillaume im Bundeskanzleramt platzieren. Dies führte 1974 zum Sturz von Willy Brandt. Durch Anwerbung des Überläufers Werner Stiller, bis 1979 Oberleutnant des MfS, konnte der BND zahlreiche Agenten der DDR in der BRD enttarnen. Der Behörde ist es zudem seit 2001 mehrfach gelungen, Anschläge gegen deutsche Soldaten im Auslandseinsatz und seit 2016 mehrere Attentate in Deutschland durch Kooperation mit ausländischen Stellen zu verhindern.
Die Erfolge eines Nachrichtendienstes sind zugleich Niederlagen der Gegenseite. Misserfolge beruhen meistens auf dem Zusammenspiel von bis zu drei Faktoren: die notwendigen Informationen zur Erstellung eines Lagebildes sind durch S. nicht rechtzeitig beschafft worden; bei der analytischen Aufbereitung wurden Fehler gemacht; Entscheidungsträger haben trotz eines korrekten Lagebildes nicht die angemessenen politischen Schlüsse gezogen. Falschen Informationen waren etwa die Nachrichtendienste der Alliierten erlegen, als sie am Ende des Zweiten Weltkrieges der deutschen Propaganda über eine massiv ausgebaute Alpenfestung als letzter Trutzburg Adolf Hitlers Glauben schenkten. Vor Ausbruch des Korea-Krieges von 1950 hat die CIA die Positionierungen der Sowjetunion, Chinas und Nordkoreas falsch eingeschätzt. Die bevorstehende Invasion der Truppen Kim Il-sungs wurde nicht erkannt. 1982 hat die britische Regierung Informationen über den geplanten Angriff Argentiniens auf die Falklandinseln nicht ernst genommen. Die Aussagen eines irakischen Ingenieurs zu mobilen Kampfstofflaboratorien Saddam Husseins wurden von der CIA trotz gegenteiliger Einwände des BND – und unter hohem politischen Druck – unkritisch übernommen, um den Angriff der USA gegen den Irak 2003 zu rechtfertigen.
Viele Vorgänge der S. werden erst im Rahmen historischer Aufarbeitung öffentlich bekannt. Die Forderung nach mehr Transparenz nachrichtendienstlicher Arbeit kollidiert mit ihrem Wesensgehalt. Nur wenn Agenten wirklich im Geheimen operieren können, sind sie auch wirkungsvoll. Dies führt naturgemäß zu Spekulationen über die Tätigkeiten von Nachrichtendiensten, die nur selten etwas mit der Realität zu tun haben. Bereits Reinhard Gehlen, erster Präsident des BND von 1956 bis 1968, klagte: „Der Agent, der mit doppelbödigem Koffer, schallgedämpfter Pistole und kosmetischen Utensilien den ‚Superspion‘ darzustellen hat, gehört jedenfalls in das filmische und romanhafte Fabelreich, in das immer wieder auch attraktive Agentinnen einbezogen wurden“ (Gehlen 1971: 248). Zur Verklärung des S.-Wesens haben reale Geschichten wie jene der Margaretha Geertruida Zelle beigetragen. Zahlreiche Filme und Erzählungen über das Leben dieser Person, die sich selbst „Mata Hari“ nannte, trugen zu erheblich verzerrten Wahrnehmungen des Tätigkeitsfeldes eines Spions bei.
4. Arbeitsweisen
Zu Zwecken der S. werden nachrichtendienstliche Mittel eingesetzt. Die Informationsgewinnung erfolgt grundsätzlich auf bis zu sechs Wegen. Der Einsatz von Spionen ist dem Bereich der Human Intelligence (HUMINT) zugeordnet. Ziel ist die Beschaffung geheimer, öffentlich nicht zugänglicher Informationen. Dieser Bereich der Informationsgewinnung ist mit Abstand der risikoreichste. Über Signals Intelligence (SIGINT) werden die weltweiten Datenströme ausschnittsweise gefiltert und elektronisch auf bestimmte Inhalte untersucht. Die technische Beschaffung erfolgt aktiv wie rezeptiv und ist nur begrenzt steuerbar. Informationsbeschaffung mittels Visualisierung wird durch Imagery Intelligence (IMINT) ermöglicht. Ausgewertet werden Satellitenaufnahmen und Luftbilder, die das Fernerkundungsaufkommen liefern. Geospatial Intelligence (GEOINT) stellt die raumbezogene Analyse von Daten und Informationen in Geoinformationssystemen dar. Measurement and Signature Intelligence (MASINT) wertet Emissionen von Aufklärungsobjekten aus, etwa frei gewordene nukleare Strahlung oder chemische Substanzen. Von diesen öffentlich nicht zugänglichen Informationen ist die Open Source Intelligence (OSINT) abzugrenzen. Sie stützt sich auf offenes Material wie Bücher, Fachaufsätze oder Meldungen aus Tageszeitungen. Bei Themen grundsätzlichen Charakters kann ein Nachrichtendienst sein Lagebild zu großen Teilen aus OSINT-Aufkommen zusammensetzen. Dagegen dominieren bei der situativen Aufklärung einer militärischen Krise, etwa bei der Feststellung von Aufmarschstärken, nichtöffentliche Beschaffungswege. Zu einer analytischen Herausforderung ist die Filterung relevanter Informationen aus unüberschaubaren Datenmengen (Big Data) geworden.
Ein guter Spion ist breit ausgebildet. Er verfügt über umfassende Kenntnisse der Einsatzregion und die notwendigen praktischen Fähigkeiten. Als Faustregel kann gelten, dass ein Spion nur dann die richtigen Informationen beschaffen kann, wenn er auch hinreichende Erfahrungen in der Auswertung gesammelt hat. Gearbeitet wird mit klassischen wie auch modernen Mitteln. Dazu gehören Führung von Quellen, Observation, konspirative Fotografie, Abhörmaßnahmen, Legendierungen, Tarnpapiere, Tarnkennzeichen, fingierte Gründung von Unternehmen oder die Ausspähung von Daten im Internet. Ein Spion kann sich sozialen Situationen anpassen und agiert im Rahmen zweier Identitäten (Klarname/ Deckname als Arbeits- oder Dienstname) unauffällig.
Beim Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel unterscheiden sich die Staaten voneinander. Je mehr sie rechtlichen Kontrollen und moralischen Selbstbindungen unterliegen, desto weniger werden sie zu Zwecken der S. gegen Menschenrechte verstoßen. Umstritten und jedenfalls in Deutschland ausgeschlossen sind v. a. Formen der Folter zur Informationsgewinnung, etwa durch Waterboarding, oder das Kompromat. Der Einsatz von „Romeo“-Agenten wird nicht von allen Nachrichtendiensten praktiziert. Dies gilt auch für eine Politik der gezielten Desinformation sowie das Instrument der Gegenspionage. Nur wenige Demokratien dürften ihren Agenten zudem die Entführung oder gar Tötung von Zielpersonen erlauben.
Die Kontrolle der Arbeitsweise von Nachrichtendiensten ist v. a. im demokratischen Rechtsstaat eine Selbstverständlichkeit. Sie kann aber auch zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Kerngeschäfts führen, wenn z. B. durch Untersuchungsausschüsse die Arbeitskraft vieler Mitarbeiter der Behörde gebunden wird. Von ihnen wird dann u. a. erwartet, Dokumente so für die Mitglieder eines Untersuchungsausschusses aufzubereiten, dass vertraulich oder gar geheim eingestufte Informationen nicht an die Öffentlichkeit gelangen, was in der Umsetzung sehr zeitintensiv sein kann.
Die Arbeitsweise eines Nachrichtendienstes hängt schließlich ganz maßgeblich von seiner Finanzierung ab. Sie entscheidet über den Umfang der (operativ tätigen) Mitarbeiter und die Wettbewerbsfähigkeit technologischer Aufklärungsmittel. In Deutschland standen 2018 1,37 Mrd. Euro für die nachrichtendienstliche Arbeit auf Bundesebene zur Verfügung (BND: 925,45 Mio. Euro; BfV: 345,88 Mio. Euro; BAMAD: 95,63 Mio. Euro). Dagegen wurden die 17 Nachrichtendienste der USA 2018 mit 81,5 Mrd. Dollar ausgestattet (National Intelligence Program: 59,4 Mrd. Dollar; Military Intelligence Program: 22,1 Mrd. Dollar).
Solche Asymmetrien in der Finanzierung haben Folgen. Um ein vollständiges Lagebild zu erhalten, ist eine umfassende Zusammenarbeit notwendig. Kleinere Nachrichtendienste können von den S.-Ergebnissen größerer Nachrichtendienste abhängig sein. Stellt eine Seite jedoch dauerhaft einseitig mehr Informationen zur Verfügung, wird sie gemäß dem Prinzip des do ut des Gegenleistungen an anderer Stelle erwarten. Der kleinere Nachrichtendienst laviert dann zwischen sicherheitspolitischen Notwendigkeiten und zivilgesellschaftlichen (Zivilgesellschaft) Empfindlichkeiten. Eine Ursache dieser Lage bleibt die Unterfinanzierung nachrichtendienstlicher Arbeit, die Abhängigkeiten ermöglicht.
5. Ausblick
Staaten werden auch in der Zukunft auf S. setzen, um sich zu schützen und um gegenüber Freunden wie Gegnern Vorteile zu erzielen. Im Vergleich zur Vergangenheit haben technische Neuerungen wie z. B. der Bereich der Digitalisierung heute weitaus mehr Einfluss auf das S.-Wesen. Die Informationsgewinnung ist mittlerweile zu großen Teilen aus der Distanz möglich, etwa durch Maßnahmen der Fernmeldeaufklärung gegen Aufklärungsobjekte. Diese Entwicklung hat dazu beigetragen, dass von den Mitarbeitern eines Nachrichtendienstes nur ein sehr kleiner Teil operativ direkt im Ausland tätig ist. Zu einer großen Herausforderung der eingesetzten Spione sind biometrische Erkennungsverfahren geworden, die Legendierungen gefährden. Über Erfolg und Misserfolg der S. werden weiterhin die Regierungen und (in Demokratien) die Parlamente entscheiden: Sie legen den Aufklärungsauftrag fest; sie befinden über den Finanzierungsumfang; sie setzen die rechtlichen Grenzen, in denen Spione operieren dürfen; und sie müssen aus aufbereiteten Lagebildern die richtigen Schlussfolgerungen ziehen.
Literatur
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Empfohlene Zitierweise
M. Wagener: Spionage, Version 08.06.2022, 09:10 Uhr, in: Staatslexikon8 online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Spionage (abgerufen: 03.12.2024)
