Baurecht

1. Allgemeines

1.1 Öffentliches und privates Baurecht

Der Begriff B. umschließt in erster Linie die Materie des zum Besonderen Verwaltungsrecht zählenden öffentlichen B.s; dieses umfasst die vornehmlich im BauGB und in den Landesbauordnungen enthaltenen Bestimmungen, die sich mit der baulichen Nutzung von Grundstücken befassen. In einem weiteren Verständnis lässt sich dem B. aber auch das private B. zuordnen, das den Interessenausgleich zwischen Privaten zum Inhalt hat und das von dem aus § 903 BGB abzuleitenden Grundsatz der privatrechtlichen Baufreiheit beherrscht wird. Bes. Bedeutung mit Blick auf das private B. kommt dem Werkvertragsrecht nach §§ 631–651 BGB sowie der VOB zu, einem im Auftrag des Deutschen Vergabe- und Vertragsausschusses für Bauleistungen herausgegebenen dreiteiligen Regelwerk, das Bestimmungen für die Vergabe von Bauaufträgen durch öffentliche Auftraggeber (VOB/A), Regelungen für den Bauvertrag (VOB/B) sowie Allgemeine Technische Vertragsbedingungen für Bauleistungen (VOB/C) mit gewerkespezifischen technischen Vorschriften über die Ausführung und Abrechnung der jeweiligen Bauleistungen enthält. Dabei übernimmt die VOB/B im Bauvertrag die Funktion der AGB mit dem Ziel, allgemeingültige Regeln für das private B. aufzustellen, weil das durch das BGB ausgestaltete Werkvertragsrecht Besonderheiten des privaten B.s nicht hinreichend würdigt.

Öffentliches und privates B. stehen sich weitgehend selbständig gegenüber, was die Landesbauordnungen mit der Formulierung zum Ausdruck bringen, dass eine Baugenehmigung „unbeschadet der Rechte Dritter“ erteilt wird. Zudem kommt der Baugenehmigungsbehörde lediglich die Befugnis zu, im Rahmen eines Baugenehmigungsverfahrens die Vereinbarkeit eines Vorhabens mit dem Öffentlichen Recht, nicht hingegen mit dem Privatrecht zu prüfen.

1.2 Bauplanungs- und Bauordnungsrecht

Inhaltlich zerfällt das öffentliche B. in zwei Materien. Während das Bauplanungsrecht gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG der Gesetzgebungskompetenz des Bundes unterfällt, die dieser mit dem BauGB, der BauNVO und der PlanZV ausgefüllt hat, sind die Länder für die Ausgestaltung des Bauordnungsrechts zuständig. Das Bauplanungsrecht ist flächenbezogen und bezieht sich auf die Raumnutzung und Raumgestaltung innerhalb der Gemeinde nach städtebaulichen Gesichtspunkten; demgegenüber zielt das in den Landesbauordnungen ausgestaltete Bauordnungsrecht auf die Abwehr von Gefahren, die von baulichen Anlagen ausgehen, dient aber zunehmend auch der Verwirklichung sozialstaatlicher und umweltpolitischer Belange.

1.3 Kommunale Planungshoheit und Baurecht

Das B., insb. das Bauplanungsrecht, gestaltet die kommunale Planungshoheit näher aus. Diese fließt aus der den Gemeinden in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG gewährten gemeindlichen Allzuständigkeit, mithin dem Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die kommunale Planungshoheit umfasst die Befugnis zur eigenverantwortlichen Planung und Regelung der Bodennutzung im Gemeindegebiet, die durch den das gesamte Gemeindegebiet umfassenden Flächennutzungsplan (§ 5 BauGB) und die Bebauungspläne (§ 9 BauGB) umgesetzt wird. Es ist mit anderen Worten das verfassungskräftig abgesicherte Recht und, sofern es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist, auch die Pflicht der Gemeinde (§ 1 Abs. 3 BauGB), darüber zu befinden, in welcher Weise sie sich städtebaulich entwickeln und welche städtebauliche Gestalt sie sich geben will (Stadtplanung). Da den Gemeinden die Planungshoheit jedoch nur „im Rahmen der Gesetze“, mithin nicht uneingeschränkt gewährleistet ist, sehen sich die Gemeinden bei ihrer Planung vielfältigen, insb. im BauGB enthaltenen Schranken ausgesetzt. Hierzu zählen insb. die Bindung an die Ziele der Raumordnung (§ 1 Abs. 4 BauGB), die Bindung an die gesetzlichen Planungsziele und Planungsleitlinien (§ 1 Abs. 5 und 6 BauGB), die Bindung an das Gebot umfassender Abwägung aller von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange (§ 1 Abs. 7 BauGB), die Pflicht, Bauleitpläne mit benachbarten Gemeinden im Rahmen des interkommunalen Abstimmungsgebots abzustimmen (§ 2 Abs. 2 S. 1 BauGB), sowie die Pflicht zur umfassenden Beteiligung der Öffentlichkeit, von Behörden und sonstigen Trägern öffentlicher Belange (§§ 3, 4 BauGB).

2. Das Bauplanungsrecht

Herzstück des Bauplanungsrechts ist zum einen die Vorbereitung und Leitung der Ortsplanung im Gemeindegebiet mit Hilfe von Bauleitplänen, eine Aufgabe, die die Gemeinden in Umsetzung der durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG gewährleisteten verfassungsrechtlichen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in eigener Verantwortung wahrzunehmen haben (§ 2 Abs. 1 BauGB); zum anderen stellen die in §§ 29–38 BauGB enthaltenen Bestimmungen zur baulichen und sonstigen Nutzung von Grundstücken einen zweiten wichtigen Pfeiler des Bauplanungsrechts dar.

Neben den Bestimmungen zur Sicherung der Bauleitplanung (§§ 15–28 BauGB) ist ein weiterer wesentlicher Inhalt des BauGB die Umlegung, die der Erschließung oder Neugestaltung von Gebieten dient (§§ 45 ff. BauGB); mit Hilfe des Umlegungsinstrumentariums können bebaute und unbebaute Grundstücke in der Weise neu geordnet werden, dass nach Lage, Form und Größe für die bauliche Nutzung zweckmäßig gestaltete Grundstücke entstehen. Das Umlegungsverfahren lässt sich damit als ein rechtlich geregeltes Grundstückstauschverfahren charakterisieren, das für den einzelnen Grundstückseigentümer eine verfassungsrechtlich zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums darstellt. Darüber hinaus formen die §§ 85–122 BauGB die städtebauliche Enteignung näher aus, die – freilich stets als ultima ratio und nur zum Wohl der Allgemeinheit – z. B. zur Anwendung kommen kann, um entsprechend den Festsetzungen eines Bebauungsplans ein Grundstück zu nutzen oder eine solche Nutzung vorzubereiten.

Schließlich umfasst das BauGB auch das früher im Städtebauförderungsgesetz enthaltene Besondere Städte-B.; mit Hilfe des städtebaulichen Sanierungs- und Entwicklungsrechts sollen städtebauliche Missstände behoben (§§ 136–164b BauGB) oder Ortsteile entwickelt oder einer neuen Entwicklung zugeführt werden (§§ 165–171 BauGB).

2.1 Bauleitpläne als Instrumente der Ortsgestaltung

Die planerischen Vorstellungen der Gemeinde werden durch Bauleitpläne konkretisiert und umgesetzt. Mit deren Hilfe wird die bauliche und sonstige Nutzung der in der Gemeinde gelegenen Grundstücke vorbereitet und geleitet (§ 1 Abs. 1 BauGB). Für außerhalb des Gemeindegebiets gelegene Grundstücke, sogenannte gemeindefreie Gebiete, entfaltet die im BauGB ausgeformte Bauleitplanung hingegen keine rechtliche Wirkung.

Das BauGB sieht als Regelfall der Bauleitplanung ein zweistufiges Verfahren vor, in dessen Rahmen zunächst der das gesamte Gemeindegebiet umfassende Flächennutzungsplan als sogenannter vorbereitender Bauleitplan (§ 1 Abs. 2 BauGB) aufgestellt wird; der Flächennutzungsplan soll die sich aus der von der Gemeinde beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung in ihren Grundzügen darstellen. Aus dem Flächennutzungsplan heraus und diesem zeitlich im Regelfall nachfolgend ist dann als verbindlicher und parzellenscharf ausgearbeiteter Bauleitplan der Bebauungsplan zu entwickeln (§ 8 Abs. 2 S. 1 BauGB). In ihm sind die für die einzelnen Grundstücke geltenden rechtsverbindlichen planerischen Festsetzungen enthalten.

2.1.1 Der Flächennutzungsplan

Dem in kartographischer Form mit textlichen Erläuterungen ausgestalteten Flächennutzungsplan, dessen Geltungsdauer auf einen Zeitraum von 15–20 Jahren angelegt ist, kommt die Aufgabe zu, für das gesamte Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen (§ 5 Abs. 1 S. 1 BauGB). Die Darstellungen müssen sich auf Grundzüge beschränken und einer Umsetzung durch den Bebauungsplan zugänglich sein; eine parzellenscharfe Darstellung ist mit anderen Worten nicht Aufgabe des Flächennutzungsplans.

Der Flächennutzungsplan, der eine hoheitliche Äußerung eigener Art darstellt, ist keine Rechtsnorm. Er enthält keine für jedermann verbindlichen Regelungen und entfaltet weder Rechte noch Pflichten; zudem verleiht er keinen Anspruch auf Umsetzung der in ihm enthaltenen Darstellungen in einem Bebauungsplan (§ 1 Abs. 3 S. 2 BauGB) oder gar auf Erteilung einer seinem Inhalt entsprechenden Baugenehmigung.

Mögliche, indes nicht abschließende Inhalte des Flächennutzungsplans sind in § 5 Abs. 2 BauGB enthalten. Neben der Darstellung von für die Bebauung vorgesehenen Flächen nach der allgemeinen Art ihrer baulichen Nutzung – sogenannte Bauflächen –, nach der besonderen Art ihrer baulichen Nutzung – sogenannte Baugebiete – und nach dem allgemeinen Maß der baulichen Nutzung kommen als weitere Darstellungen insb. Flächen für den überörtlichen Verkehr in Betracht.

Was die rechtlichen Wirkungen des Flächennutzungsplans anbetrifft, so sind diese im Wesentlichen auf den verwaltungsinternen Bereich beschränkt, da sämtliche öffentlich-rechtlichen Planungsträger, die an der Aufstellung des Flächennutzungsplans beteiligt waren bzw. zu beteiligen sind (§§ 4 Abs. 1, 2; 13 Abs. 2 Nr. 3 BauGB) und den Darstellungen nicht widersprochen haben, einer Anpassungspflicht unterworfen sind (§ 7 BauGB). Sie haben ihre laufenden oder künftigen Planungen dem Flächennutzungsplan anzupassen. Für den einzelnen Grundstückseigentümer entfaltet der Flächennutzungsplan hingegen keine unmittelbare rechtliche Wirkung, da sich die Zulässigkeit einer Bebauung grundsätzlich nach den Festsetzungen des Bebauungsplanes richtet.

2.1.2 Der Bebauungsplan

Im prinzipiell zweistufig angelegten System der Bauleitplanung enthält der im Regelfall aus dem Flächennutzungsplan entwickelte Bebauungsplan (Ausnahmen vom Prinzip der Zweistufigkeit: der selbständige [§ 8 Abs. 2 S. 2 BauGB], der vorzeitige [§ 8 Abs. 4 BauGB] und der parallel entwickelte und vorzeitig angezeigte und bekannt gemachte [§ 8 Abs. 3 BauGB] Bebauungsplan) die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung. Der Bebauungsplan, der als gemeindliche Satzung erlassen wird (§ 10 BauGB), ist das Hauptinstrument zur Umsetzung der gemeindlichen Planungshoheit. Aus ihm ergibt sich, welche städtebaulichen Maßnahmen auf einem Grundstück, das im Geltungsbereich eines Bebauungsplans liegt, erlaubt sind; zudem bildet er die Grundlage für weitere, zum Vollzug des BauGB erforderliche Maßnahmen (§ 8 Abs. 1 BauGB). Der Bebauungsplan ist damit das planerische Gestaltungsmittel, mit dem die Gemeinde das Baugeschehen im Gemeindegebiet leitet und lenkt; er stellt die Grundlage für die konkrete Bebauung eines dem Plan unterfallenden Grundstücks dar. Hieran wird gleichzeitig deutlich, dass der Bebauungsplan eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 GG darstellt.

Der zu begründende (§ 9 Abs. 8 BauGB) Bebauungsplan setzt die Grenzen seines räumlichen Geltungsbereichs gemäß § 9 Abs. 7 BauGB selbst fest, ohne sich an bestehende Grundstücksgrenzen halten zu müssen. Er besteht aus einer Karte des Plangebiets, die einen solchen Grad von Genauigkeit aufweisen muss, dass der Inhalt des Bebauungsplans eindeutig festgestellt werden kann. In den Plan werden die Festsetzungen eingetragen (§ 9 Abs. 1–4 BauGB), die den planerischen Willen der Gemeinde wiedergeben, insb. im Hinblick auf die Art und das Maß der baulichen Nutzung, die überbaubaren Grundstücksflächen und die örtlichen Verkehrsflächen. Neben dem Regelfall des sogenannten qualifizierten Bebauungsplans (§ 30 Abs. 1 BauGB) kennt das BauGB auch die Möglichkeit eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans, bei dem der Vorhabenträger auf der Grundlage eines mit der Gemeinde abgestimmten Plans zur Durchführung eines Vorhabens und der Erschließungsmaßnahmen bereit und in der Lage ist und sich zur Durchführung innerhalb einer bestimmten Frist wie auch zur Tragung der Planungs- und Erschließungskosten verpflichtet (§ 12 Abs. 1 S. 1 BauGB). Demgegenüber zielt der Bebauungsplan der Innenentwicklung (§ 13a Abs. 1 und 4 BauGB) auf die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung oder andere Maßnahmen der Innenentwicklung.

2.2 Das Planaufstellungsverfahren

Das Verfahren zur Aufstellung, Ergänzung, Änderung und Aufhebung von Flächennutzungs- und Bebauungsplänen ist im Wesentlichen identisch ausgestaltet; es kann in bestimmten Fällen – u. a. dann, wenn durch die Änderung oder Ergänzung eines Bauleitplans die Grundzüge der Planung nicht berührt werden – durch ein sogenanntes vereinfachtes Verfahren ersetzt werden (§ 13 BauGB). Kennzeichnend für das Planaufstellungsverfahren ist die umfassend angelegte Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung, die zum einen den Zweck verfolgt, insb. die Öffentlichkeit möglichst frühzeitig über die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung, sich wesentlich unterscheidende Lösungen und die voraussichtlichen Auswirkungen der Planung öffentlich zu unterrichten und dieser die Gelegenheit zur Äußerung und Erörterung zu geben; zum anderen sollen der planaufstellenden Gemeinde aber auch frühzeitig und umfänglich abwägungsrelevante Aspekte zur Kenntnis gebracht werden, um ihr eine sachgerechte und abwägungsfehlerfreie Planaufstellung zu ermöglichen.

Bes. Bedeutung im Verfahren der Planaufstellung kommt der Umweltprüfung zu, deren Ergebnis in Form des Umweltberichts einen gesonderten, wenngleich integralen Bestandteil der Begründung des Bauleitplanentwurfs darstellt (§ 2a S. 2 Nr. 2 und S. 3 BauGB). Die Umweltprüfung nach § 2 Abs. 4 S. 1 BauGB ist sowohl für Flächennutzungspläne als auch für Bebauungspläne durchzuführen. Im Rahmen der Prüfung sollen die für die Belange des Umweltschutzes nach §§ 1 Abs. 6 Nr. 7; 1a BauGB bedeutsamen Umweltauswirkungen ermittelt, beschrieben und bewertet werden (§ 2 Abs. 4 S. 1 BauGB), weshalb es sich für die Gemeinde empfiehlt, die Prüfung möglichst frühzeitig zu beginnen, da auf diese Weise bereits in einem frühen Stadium eine vollständige Bewertung der Umweltbelange möglich wird. Durch die Umweltprüfung soll eine ordnungsgemäße Abwägungsentscheidung vorbereitet und ermöglicht werden. Dabei legt die Gemeinde für jeden Bauleitplan fest, in welchem Umfang und Detaillierungsgrad die Ermittlung für eine ordnungsgemäße Abwägung erforderlich ist (§ 2 Abs. 4 S. 2 BauGB). Maßstab hierfür ist, was nach dem gegenwärtigen Stand der Wissenschaft und anhand anerkannter Prüfungsmethoden angemessenerweise verlangt werden kann. Das Ergebnis der Umweltprüfung ist in der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu berücksichtigen (§ 2 Abs. 4 S. 4 BauGB).

2.3 Die planerische Abwägungsentscheidung

Im Beschluss über den Flächennutzungs- und insb. den Bebauungsplan manifestiert sich der planerische Wille der Gemeinde, den diese in der Weise bildet, dass sie die von ihr unter Beteiligung der Bürger und der Träger öffentlicher Belange ermittelten planerheblichen öffentlichen Belange gegeneinander und untereinander gerecht abwägt (§ 1 Abs. 7 BauGB). Dabei wird der Flächennutzungsplan durch einfachen Gemeinderatsbeschluss, der Bebauungsplan hingegen als gemeindliche Satzung beschlossen. Während der Flächennutzungsplan nach § 6 Abs. 1 BauGB der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde bedarf, um sicherzustellen, dass dem Bebauungsplan ein wirksamer Flächennutzungsplan zugrunde liegt, sind lediglich selbständige (§ 8 Abs. 2 S. 2 BauGB), vorzeitig bekanntgemachte (§ 8 Abs. 3 S. 2 BauGB) und vorzeitige Bebauungspläne (§ 8 Abs. 4 BauGB) der Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde bedürftig, nicht hingegen aus dem Flächennutzungsplan entwickelte.

2.3.1 Die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB

Die planerische Willensbildung der Gemeinde vollzieht sich in der Weise, dass die Gemeinde nach Ermittlung und Gewichtung der für das Plangebiet erheblichen öffentlichen und privaten Belange diese bei der Aufstellung der Bauleitpläne entsprechend dem Gebot des § 1 Abs. 7 BauGB gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen hat. Dem sich in dieser Vorgabe äußernden bauplanungsrechtlichen Abwägungsgebot liegt die Vorstellung zugrunde, dass Planung einen komplexen Willensbildungsprozess darstellt, der sich aus Elementen des Erkennens, des Wertens und des Wollens zusammensetzt. Die Planung selbst ist gekennzeichnet durch eine weitreichende Gestaltungsfreiheit, deren Kern wiederum die planerische Abwägung bildet. Daher kommt der Abwägung bei der gemeindlichen Planung grundlegende Bedeutung zu, nicht zuletzt auch deshalb, weil sich in ihr die verfassungsrechtlich gewährleistete und abgesicherte Planungshoheit der Gemeinde manifestiert. Ein Verstoß gegen elementare Grundsätze der Abwägung kann die Planung ungültig machen.

Der komplexe Abwägungsvorgang beginnt mit der Ermittlung von Belangen und damit der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials; dabei hat die Gemeinde die konkret von der städtebaulichen Zielsetzung betroffenen Belange zu erfassen und die abwägungserheblichen öffentlichen und privaten Gesichtspunkte aus der Vielzahl denkbarer Interessen und Betroffenheiten herauszufiltern. Umfang und Tiefe der insoweit bestehenden Ermittlungspflicht der Gemeinde hängen von den konkreten Umständen ab. Sodann folgt als zweite Phase der Abwägung die Einstellung von Belangen, wobei unter „Einstellen“ die Einbeziehung der Belange in die Entscheidung und ihre Berücksichtigung bei der Entscheidung zu verstehen ist. Im Rahmen der dritten Phase, des sich anschließenden Bewertungsvorgangs, hat die Gemeinde den objektiven Inhalt der Belange zu bestimmen und die einzelnen Belange zu gewichten. Dieses Gewichtungsgebot verlangt, dass jedem – konkret abwägungsrelevanten – Belang das ihm zukommende objektive Gewicht beigemessen wird. Schließlich wird im Rahmen der Abwägung der Belange entschieden, welchem Belang der Vorrang eingeräumt und welcher zurückgestellt wird. Hierbei handelt es sich um die eigentliche planerische Entscheidung, den schöpferischen Planungsakt und damit den Kern des gesamten Abwägungsvorgangs. Das BVerwG hat diese vierte Phase der Abwägung als die elementare planerische Entscheidung angesehen, die zum Ausdruck bringt, wie und in welcher Richtung sich eine Gemeinde städtebaulich geordnet fortentwickeln will (BVerwGE 34, 301, 309).

2.3.2 Planungsziele und Planungsleitlinien

Zur rechtlichen Steuerung des gemeindlichen Planungsermessens enthalten § 1 Abs. 5 und 6 BauGB grundlegende Vorgaben, die die der Bauleitplanung zugedachte Aufgabe, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke vorzubereiten und zu leiten (§ 1 Abs. 1 BauGB), einzäunen und konkretisieren. Die in § 1 Abs. 5 BauGB niedergelegten Planungsziele enthalten auf einem sehr hohen Abstraktionsniveau übergeordnete, allgemeine Leitbegriffe, die durch zahlreiche Planungsleitlinien (§ 1 Abs. 6 BauGB) beispielhaft näher präzisiert werden. Die – generellen und in ihrer planerischen Bedeutung grundsätzlich gleichwertigen, in der konkreten Abwägung indes unterschiedlich zu gewichtenden – Planungsziele stellen unbestimmte Rechtsbegriffe dar, die im Rahmen der Kontrolle des Abwägungsvorgangs in ihrer Auslegung wie auch in ihrer Anwendung von den Verwaltungsgerichten uneingeschränkt überprüft werden können.

2.3.3 Planungsgrundsätze

Um der Abwägungsklausel des § 1 Abs. 7 BauGB Konturen einzuziehen, haben Rechtsprechung und Lehre eine Reihe von Planungsgrundsätzen entwickelt. So erfordert der Grundsatz der planerischen Konfliktbewältigung, dass ein Bebauungsplan die von der Planung berührten Probleme durch geeignete Festsetzungen abschließend bewältigen muss, was letztlich bedeutet, dass alle von der Planung berührten Belange zu einem gerechten Ausgleich gebracht werden müssen. Des Weiteren muss eine rechtsstaatlich abwägende Planung offen sein und naheliegende, sich aufdrängende Alternativen auch dann berücksichtigen, wenn sie während des Bauleitplanverfahrens von niemandem vorgetragen wurden. Zudem muss die Abwägung dem Gebot der Rücksichtnahme Rechnung tragen, d. h. auf nachteilig betroffene Belange nach Möglichkeit Rücksicht nehmen. Schließlich fordert der Trennungsgrundsatz, dass miteinander nicht verträgliche Nutzungen räumlich voneinander getrennt werden.

2.3.4 Der Umweltschutz in der Abwägung

Bes. Bedeutung kommt nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Staatszielbestimmung des Art. 20a GG im Rahmen der bauplanerischen Abwägung dem Umweltschutz zu. Dies findet seinen Ausdruck an verschiedenen Stellen im Gesetz, z. B. in der Bodenschutzklausel des § 1a Abs. 2 BauGB, wonach mit Grund und Boden sparsam umzugehen ist und Bodenversiegelungen auf das notwendige Maß zu beschränken sind, sowie in der in § 1a Abs. 5 BauGB enthaltenen sogenannten Klimaschutzklausel, wonach in der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB dem Klimawandel entgegenwirkende Maßnahmen zu berücksichtigen sind.

2.3.5 Abwägungsfehler

Das in § 1 Abs. 7 BauGB enthaltene Gebot gerechter Abwägung wird verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet. Weiterhin ist das Abwägungsgebot verletzt, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden müssen. Es ist ferner verletzt, wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Diese Grundsätze gelten sowohl für den Abwägungsvorgang wie auch für das Abwägungsergebnis selbst (BVerwGE 45, 309, 315).

2.4 Der Grundsatz der Planerhaltung

Das Aufstellungsverfahren und die vielfältigen materiellen Vorschriften, die beim Erlass städtebaulicher Pläne zu beachten sind, enthalten ein großes Fehlerpotential. V. a. bei Bebauungsplänen ist dies von erheblicher Bedeutung, da diese als Satzung erlassen werden, so dass ihnen anhaftende Fehler grundsätzlich zu deren Unwirksamkeit führen. Nicht zuletzt zur Verhinderung solch weitreichender Konsequenzen hat der Gesetzgeber in §§ 214, 215 BauGB die Folgen von Verfahrens- und Formfehlern wie auch von Fehlern bei der Abwägung erheblich eingeschränkt. Einzelne Fehler werden danach, z. T. nach Zeitablauf, für unbeachtlich erklärt. Hierin manifestiert sich der Grundsatz der Planerhaltung, der von der Intention getragen ist, mit Blick auf die Rechtssicherheit Fehlerfolgen weitgehend zu begrenzen.

2.5 Die Sicherung der Bauleitplanung

Das BauGB kennt verschiedene Instrumente der Plansicherung, die verhindern sollen, dass die gemeindliche Planung durch bauliche Aktivitäten erschwert oder gar unterlaufen wird. Wesentliche Bedeutung kommt dabei der Veränderungssperre nach § 14 BauGB zu, die von der Gemeinde als Satzung für die Dauer von zwei Jahren – mit der Möglichkeit der Verlängerung bis auf vier Jahre – beschlossen werden kann, sobald sie einen Planaufstellungsbeschluss gefasst hat und ein Sicherungsbedürfnis für den künftigen Planbereich besteht. Die Veränderungssperre hat insb. zur Folge, dass die Genehmigung für die Errichtung, Änderung, Nutzungsänderung oder Beseitigung von Vorhaben im Sinne von § 29 BauGB nicht erteilt werden darf (§ 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB). Sie stellt eine entschädigungslos hinzunehmende Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG dar.

Daneben kann die Gemeinde nach § 15 BauGB zur Sicherung eines Bebauungsplanverfahrens von der Baugenehmigungsbehörde für einen Zeitraum von bis zu zwölf Monaten die Zurückstellung von Baugesuchen verlangen, wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Eine Zurückstellung kommt jedoch nur in Betracht, wenn die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre nach § 14 BauGB gegeben sind und ein Sicherungsbedürfnis besteht.

Des Weiteren enthält das in § 22 BauGB vorgesehene Instrument der Teilungsgenehmigung die Möglichkeit, zur Sicherung der Zweckbestimmung von Gebieten mit Fremdenverkehrsfunktion die Begründung oder Teilung von Wohnungseigentum oder Teileigentum einer Genehmigung zu unterwerfen. Damit soll aus städtebaulichen Gründen in Kur- und Fremdenverkehrsorten ein Überhandnehmen von Zweitwohnungen verhindert werden.

Auch mittels der gesetzlichen, indes nur zum Wohl der Allgemeinheit zu verwirklichenden Vorkaufsrechte des BauGB haben die Gemeinden die Möglichkeit, ihre kommunale Bauleitplanung durchzusetzen und zu sichern und damit die gemeindliche Bodenpolitik zu steuern. Dabei besteht das allgemeine Vorkaufsrecht des § 24 Abs. 1 BauGB kraft Gesetzes an bestimmten Grundstücken, während das bes. Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 BauGB durch eine Satzung begründet werden muss. In bestimmten Fällen ist das Vorkaufsrecht jedoch ausgeschlossen (§ 26 BauGB). Das Vorkaufsrecht ruht auf den von ihm erfassten Grundstücken als öffentliche Belastung nach Maßgabe der gesetzlichen Bestimmungen. Es muss durch einen privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakt innerhalb von zwei Monaten ausgeübt werden (§ 28 Abs. 2 S. 1 BauGB).

2.6 Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben

Wesentliche Bedeutung kommt dem BauGB auch im Hinblick auf die Frage zu, ob eine bauliche Anlage in bauplanungsrechtlicher Hinsicht verwirklicht werden kann. Die §§ 30–38 BauGB enthalten den Maßstab für die Zulassung von baulichen Vorhaben unter bauplanungsrechtlichen Gesichtspunkten. Zu unterscheiden sind dabei drei Gebietstypen, die sogenannten Planbereiche, für die je unterschiedliche bauplanungsrechtliche Anforderungen gelten.

2.6.1 Der beplante Bereich, § 30 BauGB

Die Zulässigkeit von Vorhaben im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplans bestimmt sich nach § 30 Abs. 1 BauGB. Nach dieser Vorschrift liegt ein qualifizierter Bebauungsplan vor, wenn er allein oder gemeinsam mit sonstigen baurechtlichen Vorschriften mindestens Festsetzungen über die Art und das Maß der baulichen Nutzung, die überbaubaren Grundstücksflächen und die örtlichen Verkehrsflächen enthält. Sind diese Mindestanforderungen erfüllt, beurteilt sich die Zulässigkeit eines baulichen Vorhabens allein nach diesen im Bebauungsplan niedergelegten Festsetzungen. Das bauliche Vorhaben ist zulässig, wenn es diesen Festsetzungen nicht widerspricht und die Erschließung sichergestellt ist. Dem qualifizierten Bebauungsplan in den Rechtsfolgen gleichgestellt ist gemäß § 30 Abs. 2 BauGB der sogenannte vorhabenbezogene Bebauungsplan im Sinne von § 12 BauGB. Liegt ein sogenannter einfacher Bebauungsplan im Sinne von § 30 Abs. 3 BauGB vor, richtet sich die Bebaubarkeit des Grundstücks nach den Festsetzungen dieses Bebauungsplans und ergänzend nach den Vorgaben des § 34 BauGB oder des § 35 BauGB, je nachdem, ob das Grundstück innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils liegt oder im Außenbereich. § 31 BauGB enthält die Möglichkeit, dass von den Festsetzungen eines Bebauungsplans unter bestimmten Voraussetzungen Ausnahmen und Befreiungen vorgenommen werden können.

2.6.2 Der nicht beplante Innenbereich, § 34 BauGB

Ist für ein bestimmtes Gebiet der Gemeinde kein Bebauungsplan aufgestellt, handelt es sich hierbei aber um einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil, so bemisst sich die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Bebauung nach § 34 BauGB. Dabei geht das Gesetz von der grundsätzlichen Bebaubarkeit des nicht beplanten Innenbereichs aus. Um bauplanungsrechtlich zulässig zu sein, muss sich ein Vorhaben nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen; zudem muss die Erschließung gesichert sein.

2.6.3 Der Außenbereich, § 35 BauGB

Der Außenbereich wird durch denjenigen Teil des Gemeindegebiets gebildet, der nicht qualifiziert beplant ist und auch keinen im Zusammenhang bebauten Ortsteil bildet. Definiert wird der Außenbereich negativ in Abgrenzung zu den von §§ 30 Abs. 1; 34 BauGB erfassten Flächen. Das Gesetz ist bestrebt, den Außenbereich von Bebauung möglichst freizuhalten. Nur in Ausnahmenfällen soll dort gebaut werden dürfen, wobei das Gesetz unterschiedliche Anforderungen an die Zulässigkeit von Vorhaben im Außenbereich aufstellt. So lässt § 35 Abs. 1 BauGB im Außenbereich diejenigen – sogenannten privilegierten – Vorhaben zu, die ihrer Natur oder ihrem Wesen nach sinnvollerweise nur dort verwirklicht werden können. Sonstige – sogenannte nichtprivilegierte – Vorhaben sind nach § 35 Abs. 2 BauGB nur im Einzelfall zulässig, wenn ihre Ausführung oder Benutzung keine öffentlichen Belange beeinträchtigt. Faktisch kommt dies für nichtprivilegierte Vorhaben einem Bauverbot im Außenbereich wenn nicht gleich, so doch nahe. Schließlich werden sogenannte teilprivilegierte Vorhaben im Gesetz nur bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen für zulässig erklärt (§ 35 Abs. 4 BauGB). Während privilegierte Vorhaben zulässig sind, wenn ihnen öffentliche Belange nicht entgegenstehen, können sonstige Vorhaben nur im Einzelfall und nur dann verwirklicht werden, wenn ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt. Den teilprivilegierten Vorhaben können einzelne, im Gesetz genannte Belange nicht entgegengehalten werden.

Soll ein Vorhaben im Außenbereich verwirklicht werden, so kann dies die gemeindliche Planungshoheit beeinträchtigen. Daher darf die Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens von der Baugenehmigungsbehörde nur im „Einvernehmen“ mit der Gemeinde getroffen werden (§ 36 Abs. 1 S. 1 BauGB).

3. Das Bauordnungsrecht

3.1 Formelles und materielles Bauordnungsrecht

Das der Gesetzgebungskompetenz der Länder unterfallende, in den Landesbauordnungen umgesetzte Bauordnungsrecht ist auf die spezifische Gefahrenabwehr bei baulichen und sonstigen Anlagen gerichtet; es ist damit ein vornehmlich auf die Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf dem Gebiet des Bauwesens bezogenes Rechtsgebiet, das jedoch mittlerweile durch vielfältige weitere Zielsetzungen, etwa sozialpolitischer, bau- und energiewirtschaftlicher Art, ergänzt wurde. Im Gegensatz zum Bauplanungsrecht stellt das Bauordnungsrecht objektbezogenes Recht dar, neben dessen spezifischen Ausformungen auch das allgemeine Sicherheitsrecht subsidiär zur Anwendung kommen kann.

Unterteilt wird das Bauordnungsrecht in das formelle und das materielle Bauordnungsrecht. Während das formelle Bauordnungsrecht Fragen der Organisation, der Befugnisse, des Verfahrens und der Zuständigkeit der Behörden umfasst, befasst sich das materielle Bauordnungsrecht v. a. mit den inhaltlichen Anforderungen an das Bauwerk, und zwar sowohl an seine Konstruktion als auch an seine Gestaltung. Daneben umschließt es Vorschriften zur Sicherung wohlfahrts- und sozialpflegerischer wie auch ökologischer Standards.

3.2 Die Bauaufsicht

Aufgabe der Bauaufsichtsbehörden ist es, bei der Errichtung, Änderung, Instandhaltung, dem Abbruch sowie der Nutzung von baulichen Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften sowie sonstige Anordnungen eingehalten werden. Hierzu stehen den Bauaufsichtsbehörden neben der bauordnungsrechtlichen Generalklausel spezielle Eingriffsbefugnisse zu, nämlich Zutritts-, Informations- und Prüfungsrechte, die Befugnis zur Baueinstellung, die Befugnis zur Beseitigung baulicher Anlagen, die Befugnis zur Nutzungsuntersagung, die Befugnis zur Bauüberwachung sowie die Befugnis zur Bauzustandsbesichtigung. Diese bauordnungsrechtlichen Befugnisse haben weitgehend repressive Funktionen, dienen teilweise aber auch einer präventiven Kontrolle, wie z. B. im Falle des Betretungsrechts. Darüber hinaus ermächtigen die Landesbauordnungen die obersten Bauaufsichtsbehörden zum Erlass von Rechtsverordnungen.

Die Aufgaben der Bauaufsichtsbehörden sind Staatsaufgaben; für die Gemeinden (Gemeinde) stellen sie übertragene Aufgaben dar. Der Aufbau der Bauaufsichtsverwaltung ist in nahezu allen Bundesländern Bundesstaat), die Flächenstaaten darstellen, dreistufig organisiert. Dabei sind die zum Vollzug der Landesbauordnungen regelmäßig zuständigen Behörden die unteren Bauaufsichtsbehörden, mithin die Landratsämter und die kreisfreien Städte im übertragenen Wirkungskreis; obere Bauaufsichtsbehörden sind i. d. R. die Mittelbehörden eines Landes, oberste Bauaufsichtsbehörden die Ministerien.

3.3 Die Baugenehmigung

Die Errichtung, Änderung, Nutzungsänderung und auch der Abbruch baulicher Anlagen bedürfen i. d. R. einer Baugenehmigung, wobei unter baulichen Anlagen mit dem Erdboden verbundene, aus Bauprodukten hergestellte Anlagen zu verstehen sind. Dieses präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt gibt der Bauaufsichtsbehörde die Möglichkeit, die Vereinbarkeit einer baulichen Anlage mit dem geltenden Recht zu prüfen. Wenn dem Vorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen, die im bauaufsichtlichen Verfahren zu prüfen sind, ist die Baugenehmigung zu erteilen. Damit stellt die Baugenehmigung im konkreten Einzelfall das Bestehen eines baurechtlichen Anspruchs fest; insb. verleiht sie dem Bauherrn nicht erst das Recht zu bauen, sondern setzt dieses voraus (BGHZ 65, 182, 186). Mit dieser Ausgestaltung korrespondiert der sich aus Art. 14 Abs. 1 GG ergebende materiell-rechtliche Anspruch des Bauherrn auf Erteilung der Baugenehmigung, der dann besteht, wenn das Vorhaben den Vorschriften des öffentlichen Rechts entspricht. Die Entscheidung über die Erteilung der Baugenehmigung stellt mithin eine gebundene Entscheidung dar. Wird die Genehmigung dennoch verweigert oder verzögert, stellt dies eine Amtspflichtverletzung nach § 839 BGB dar.

Die als Verwaltungsakt ergehende Baugenehmigung, die unbeschadet der privaten Rechte Dritter erteilt wird und die mit Nebenbestimmungen versehen werden kann, besteht aus einem feststellenden und einem verfügenden Teil. Während der feststellende Teil die Feststellung der materiellen Rechtmäßigkeit des baulichen Vorhabens beinhaltet, gestattet die Bauaufsichtsbehörde im verfügenden Teil die Ausführung des Bauvorhabens. Während vor Zugang der Baugenehmigung mit der Bauausführung nicht begonnen werden darf, muss nach deren Zugang innerhalb von drei bzw. vier Jahren mit der Ausführung des Bauvorhabens begonnen werden.

Neben den genehmigungspflichtigen Vorhaben kennen die Bauordnungen aber auch die Kategorie der verfahrens- bzw. genehmigungsfreien Vorhaben. Der Kreis dieser Vorhaben ist durch die Novellierungen der Landesbauordnungen in den letzten Jahren erheblich erweitert worden, da es sich hierbei um Vorhaben handelt, die eine qualitative oder quantitative Bagatellgrenze unterschreiten. Die verfahrens- bzw. genehmigungsfreien Vorhaben entbinden jedoch nicht von der Einhaltung der durch öffentlich-rechtliche Vorschriften an bauliche Anlagen gestellten Anforderungen.

4. Rechtsschutz

Bei baurechtlichen Streitigkeiten ist der Rechtsschutz zu den Verwaltungsgerichten eröffnet, einschließlich des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 123 VwGO oder §§ 80, 80a VwGO. Im Hauptsacheverfahren kommt i. d. R. eine Verpflichtungsklage des Bauherrn in Betracht, die im Falle einer Versagung auf die Erteilung der Baugenehmigung gerichtet ist. Aber auch die Anfechtungsklage gegen bauaufsichtliche Anordnungen ist in der Praxis häufig anzutreffen, ebenso wie gegen die Erteilung einer Baugenehmigung gerichtete Klagen von Nachbarn, deren Zulässigkeit aber stets die mögliche Verletzung sogenannter nachbarschützender Normen voraussetzt; häufig kommt dabei dem bauplanungsrechtlichen Rücksichtnahmegebot Bedeutung zu.

Daneben kann Rechtsschutz, auch vorläufiger, gegen Bebauungspläne im Wege der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle nach § 47 VwGO nachgesucht werden, da diese als Satzung erlassen werden. Hingegen scheidet Rechtsschutz gegen Flächennutzungspläne grundsätzlich aus, da diese nicht in rechtssatzförmiger Weise beschlossen werden; eine Ausnahme kommt nur für den Fall in Betracht, dass sich der Antragsteller gegen Darstellungen des Flächennutzungsplans wendet, in denen die planerische Entscheidung der Gemeinde zutage tritt, mit der Ausweisung von Flächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nrn. 2–6 BauGB die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB an Standorten außerhalb der ausgewiesenen Flächen eintreten zu lassen (BVerwGE 128, 382).

Autor/in

Michael Brenner

Literatur

O. Schlichter u. a. (Hg.): Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, 32. Erg.-Lfg., Stand Dezember 2015 • H. Schrödter (Hg.): Baugesetzbuch, ⁸2015 • B. Stüer: Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, ⁵2015 • U. Battis: Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, ⁶2014 • U. Battis/M. Krautzberger/R.-P. Löhr: Baugesetzbuch, ¹²2014 • M. Brenner: Öffentliches Baurecht, ⁴2014 • W. Spannowsky/M. Uechtritz: Baugesetzbuch, ²2014 • K. Finkelnburg/K.-M. Ortloff/M. Kment: Öffentliches Baurecht, Bd. 1: Bauplanungsrecht, ⁶2011 • K. Finkelnburg/K.-M. Ortloff/C. Otto: Öffentliches Baurecht, Bd. 2: Bauordnungsrecht, Nachbarschutz, Rechtsschutz, ⁶2010.

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M. Brenner: Baurecht, Version 08.06.2022, 09:10 Uhr, in: Staatslexikon⁸ online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Baurecht (abgerufen: 23.11.2024)

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