Bundesrat

1. I. Rechtlich
2. II. Politische Position

I. Rechtlich

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1. Allgemeines

Der B. ist ein Verfassungsorgan des Bundes. Er steht in einer langen Tradition föderativer Kammern von föderal ausgerichteten Staatsgebilden (Föderalismus). Im Verfassungsstaat des GG sind seine Grundlagen ausschließlich normativ bestimmt. Sie entsprechen dem Charakter der BRD als Bundesstaat mit vertikaler Gliederung der Staatsgewalt. Durch den B. wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der EU mit (Art. 50 GG).

1.1 Struktur und Funktion

Zusammensetzung und Funktion knüpfen an altvordere Typen der Staatslehre an. Die konkrete Ausgestaltung des B.s im GG macht ihn nicht zu einem Fremdkörper im sinnvoll ausbalancierten Gefüge der Staatsorgane des Bundes. Als Gegengewicht zu den Zentralorganen Bundestag und Bundesregierung verkörpert er die spezifisch föderative Komponente, indem er die Länder an der Bildung des Bundeswillens beteiligt. Er ist nicht Organ der Länder, sondern Bundesorgan, das ausschließlich Bundeskompetenzen wahrnimmt. Seine föderative Struktur gestattet es den Landesregierungen im B. über ihre Vertreter an der Bildung des Bundeswillens mitzuwirken. Eine „Instruktion“ der Mitglieder der Landesregierung im B. durch das Landesvolk oder das -parlament, auch eine bloß rechtlich unverbindliche Information in der Weise, dass sich die Vertreter im B. daran orientieren und sie zur Richtschnur ihres Handelns machen, ist ausgeschlossen. An der Wahl des Bundespräsidenten ist der B. nicht beteiligt. Das föderative Moment vertreten in der Bundesversammlung die Abgesandten der Länderparlamente. Die Aufgabe des B.s liegt nicht so sehr in der Wahrnehmung selbständiger staatlicher Leitungsfunktionen. Symptomatisch ist eine kontrollierende und korrigierende Einwirkung bei Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes im Verhältnis zu den dazu primär instituierten Verfassungsorganen. Staatstheoretisch mischen sich Aspekte der vertikalen Gewaltenteilung mit der Idee der gemischten Verfassung und den Elementen eines duplex regimen. Die angemessene Berücksichtigung des föderativen Gedankens bei der Repräsentation des Gesamtstaates kommt darin zum Ausdruck, dass die Befugnisse des von der Bundesversammlung gewählten Bundespräsidenten im Falle der Verhinderung auf den B.s-Präsidenten übergehen (Art. 57 GG). Bei unterschiedlichen parteipolitischen Konstellationen in Bund und Ländern kann der B. zu einem politischen Gegengewicht, zum Instrument der Opposition werden, ohne dass dies den Vorwurf der Obstruktion nach sich ziehen muss. Die Eigentümlichkeit, dass seine Mitglieder ernannte Regierungsvertreter sind, verschafft dem Sachverstand der Länderexekutivspitze Geltung und trägt dem Umstand Rechnung, dass die Länder die Hauptlast der Verwaltung (Vollzug der Bundesgesetze) zu tragen haben. Die dosierte Stimmverteilung, die noch dem kleinsten Stadtstaat drei Stimmen zubilligt und auch dem größten Flächenstaat nur maximal sechs Stimmen zugesteht, fördert das Prinzip der föderativen Egalität. Da der B. nicht auf einen einheitlichen Bestellungsakt zurückgeht und keine Amtsperioden, sondern nur einen gelegentlichen Wechsel der Mitgliedschaft einzelner Vertreter kennt, ist er ein permanentes („ewiges“) Verfassungsorgan ohne personelle Diskontinuität. Die prinzipielle Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung, die dem B. obliegt, ist durch Art. 79 Abs. 3 GG Verfassungsänderungen entzogen. Bei zulässigen Verfassungsänderungen ist die 2/3-Mehrheit der Abgeordneten (Abgeordneter) des Bundestages und der Mitglieder des B. erforderlich.

1.2 Verhältnis zu den anderen Verfassungsorganen

Der B. ist die polare Ergänzung zum Bundestag. Während dieser die unitarische Repräsentanz des Bundesstaatsvolkes ist, verkörpert jener das föderative Moment. Bei der Realisierung der bundesstaatlichen Komponente hat das GG nicht das auf einer Repräsentanz des Landesstaatsvolks beruhende Senatsprinzip aufgegriffen, sondern sich für die Vertretung der Landesregierungen entschieden. Während der Bundestag über direkte demokratische Legitimation verfügt, ist die des B., dessen Mitglieder als Vertreter der Landesregierungen parlamentarisch kontrolliert werden, mittelbarer Natur. Während die Abgeordneten des Bundestages gemäß dem Repräsentationsprinzip (Repräsentation) weisungsunabhängig sind, unterliegen die Mitglieder des B.s den Weisungen der Landesregierungen; außer im Fall ihrer Mitwirkung im Vermittlungsausschuss, einem gemeinsamen Unterorgan von Bundestag und B. (BVerfGE 112, 137). Eine Mitgliedschaft im Bundestag und im B. schließt sich kraft ungeschriebenen Verfassungsrechts aus.

Bedeutsam für den verfassungsrechtlichen Stellenwert des B. ist namentlich seine Mitwirkung bei der Bundesgesetzgebung. Nach dem GG ist er allerdings nicht „zweite Kammer“ eines einheitlichen Gesetzgebungsorgans, die gleichwertig mit der „ersten Kammer“ am Gesetzgebungsverfahren beteiligt wäre. Das Erfordernis der Zustimmung des B. zu einem Gesetz ist die Ausnahme und nur in bestimmten, im GG ausdrücklich aufgeführten Fällen erforderlich, in denen der Interessenbereich der Länder bes. stark berührt ist. Sie sind nicht verallgemeinerungsfähig und strikt einzuhalten, damit in dem föderalistischen Gefüge keine Systemverschiebungen am GG vorbei stattfinden. Die Zustimmungsvorbehalte sind spezifische Schutzvorrichtungen für die Aufteilung der Staatsgewalt zwischen Bund und Ländern. Sie rühren an den Kernbereich der bundesstaatlichen Struktur wie der politischen Machtverteilung im Staat. Eine ambivalente Rolle spielt das Bundesorgan B. als Vehikel einer differenzierten Mitwirkung der Länder in Angelegenheiten der EU (Art. 23 GG).

2. Stellung, Mitgliedschaft, Organisation und Verfahren

2.1 Stellung

Der B. ist entgegen der irreführenden Terminologie des Art. 59 Abs. 2 GG keine Körperschaft, sondern (Kollegial-)Organ der juristischen Person BRD. Er ist Verfassungsorgan, da seine Zuständigkeiten unmittelbar im Verfassungsrecht (Staatsrecht) wurzeln. Er ist selbständiges oberstes Bundesorgan, da er seine Angelegenheiten selbst („autonom“) ordnet, keinem anderen Organ untersteht und weisungsunabhängig ist. Im Verfassungsorganstreit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG) genießt er Parteifähigkeit.

2.2 Mitgliedschaft

Der B. besteht aus Mitgliedern der Regierungen der Länder, die sie bestellen und abberufen (Art. 51 Abs. 1 S. 2 GG). Bei der Regelung der Stimmenverteilung zwischen den Ländern wählt das GG einen Mittelweg zwischen dem Grundsatz der Gleichheit der Länder und der Bevölkerungsarithmetik. Jedes Land hat mindestens drei Stimmen. Länder mit mehr als zwei Mio. Einwohnern haben vier, Länder mit mehr als sechs Mio. Einwohnern fünf Stimmen (Art. 51 Abs. 2 GG). Jedes Land kann nur so viele Mitglieder entsenden, wie es Stimmen hat. Das Prinzip der Einheitlichkeit der Stimmabgabe sichert, dass alle Stimmen eines Landes den gleichen Inhalt haben. Stimmenthaltung einzelner Mitglieder eines Landes ist unzulässig. Die Regelung, dass die Stimmen eines Landes nur durch anwesende Mitglieder oder deren Vertreter abgegeben werden, richtet sich nur an die Länder, nicht an alle B.-Mitglieder eines Landes. Die Anwesenheit eines „Stimmführers“ reicht aus. Die Weisungsgebundenheit der Mitglieder des B.s folgt aus dem Recht der Landesregierung, ihre Vertreter jederzeit abzurufen, sowie aus dem Gegenschluss zu Art. 53a Abs. 1 S. 3 und 77 Abs. 2 S. 3 GG. Weisungsbefugt ist die Landesregierung. Ein Verstoß gegen die Weisung hat keinen Einfluss auf die Rechtmäßigkeit der weisungswidrig im B. abgegebenen Stimmen.

2.3 Organisation

Gemäß seiner Autonomie hat der B. das Selbstversammlungsrecht; Beginn und Ende seiner Sitzung bestimmt er selbst; die Einberufung erfolgt durch den B.s-Präsidenten, der dazu verpflichtet ist, wenn die Vertreter von mindestens zwei Ländern (oder die Bundesregierung) es verlangen. Der B. gibt sich eine Geschäftsordnung zur Regelung seiner inneren Angelegenheiten. Sie ist rechtssystematisch derjenigen des Bundestages vergleichbar.

Der B. hat das Organkreationsrecht. Er wählt aus seiner Mitte für ein Jahr den Präsidenten, den turnusmäßig ein Land stellt. Die Reihenfolge wurde im Königsteiner Abkommen der Länder vom 30.8.1950 nach der Einwohnerzahl festgelegt. Dem Präsidenten obliegen Einberufung, Vorbereitung und Leitung der Sitzungen. Er übt das Hausrecht aus. Er ist oberste Dienstbehörde der Beamten des B.s. Zur Unterstützung des B.s-Präsidenten sieht die Geschäftsordnung das Präsidium und den Ständigen Beirat vor. Die Fachausschüsse bereiten als Hilfsorgane die Beschlüsse und Stellungnahmen des B. vor.

2.4 Verfahren

Der B. verhandelt öffentlich. Die Öffentlichkeit kann ausgeschlossen werden. Die Beschlüsse werden mit der absoluten Mehrheit seiner Stimmen gefasst. Mindestens diese Mehrheit ist auch zur Beschlussfähigkeit des Gremiums erforderlich.

3. Die wesentlichen Auflagen und Befugnisse des Bundesrates

3.1 Allgemeines

Die Mitwirkungsbefugnisse des B.s umfassen Zuständigkeiten aus dem Bereich aller drei Staatsfunktionen. Der B. ist Gesetzgebungsorgan (Art. 59 Abs. 2 GG). Er wirkt im Bereich der Verwaltung des Bundes mit, und zwar sowohl in administrativen Fragen als auch in gubernativen, die Regierung im materiellen Sinne betreffenden Fragen. Er kontrolliert den Haushaltsvollzug (Staatshaushalt) der Bundesregierung (Art. 114 GG). Er ist an der Wahl von Rechtspflegeorganen beteiligt. Er wirkt in Angelegenheiten der EU mit. Bedeutsame Funktionen kommen dem B. im Notstandsfall (Staatsnotstand und Staatsnotrecht) bzw. in Ausnahmesituationen (Verfassungsstörungen) zu. Von der Intensität her reichen die Mitwirkungsbefugnisse des B.s von bloßen Informationsrechten (Art. 53 S. 3 GG: Unterrichtung über die Führung der Geschäfte der Bundesregierung) und Äußerungsrechten (Art. 43 Abs. 2 S. 2 GG: Rederecht im Bundestag) bis hin zu Zustimmungsakten, namentlich im Bereich der Gesetzgebung, und politischen Gestaltungsrechten (Art. 59 Abs. 2 GG: Mitwirkung bei der Transformation völkerrechtlicher Verträge; auswärtige Gewalt).

3.2 Gesetzgebung

Am gewichtigsten ist die Mitwirkung an der Gesetzgebung und der Verfassungsänderung (Art. 79 Abs. 2 GG). Die Einwirkungsmöglichkeiten auf die (einfache) Gesetzgebung des Bundes sind beträchtlich. Zwar werden die Bundesgesetze nach Art. 77 Abs. 1 GG allein vom Bundestag beschlossen. Die Mitwirkung des B.s konkretisiert sich in wichtigen Einzelbefugnissen: Ausübung des Initiativrechts (Art. 76 Abs. 1 GG), Stellungnahme zu den Vorlagen der Bundesregierung im ersten Durchgang (Art. 76 Abs. 2 GG), Anrufung des Vermittlungsausschusses (Art. 77 Abs. 2 GG), Einlegung des Einspruchs gegen ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz sowie Erteilung oder Verweigerung der Zustimmung (Art. 77 Abs. 3 GG). Die Zustimmungsbedürftigkeit ist die Ausnahme; die Regelvermutung spricht für bloße Einspruchsmöglichkeit. Gegen bzw. ohne den Bundestag können mit Zustimmung u. a. des B.s Gesetze im Gesetzgebungsnotstand nach Art. 81 GG zustande kommen. Die Zustimmung des B.s zu Rechtsverordnungen (Rechtsverordnung) der Bundesregierung oder eines Bundesministers regelt Art. 80 Abs. 2 GG.

3.3 Vollziehung

Im Bereich der vollziehenden Gewalt werden Mitwirkungsrechte auf dem gubernativen und auf dem administrativen Sektor relevant. Jener umgreift so heterogene Akte wie die Zitierung der Bundesregierung (Art. 53 S. 1 GG), die (Mit-)Entgegennahme des Verfassungseides des Bundespräsidenten (Art. 56 GG), dessen Vertretung durch den B.s-Präsidenten (Art. 57 GG), die Stellungnahme zum Haushaltsplan (Art. 110 Abs. 3 GG) sowie Antragsbefugnisse vor dem BVerfG (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1, 61, 21 GG). Im administrativen Bereich ist für die Staatspraxis v. a. von Belang die Zustimmung zum Erlass allg.er Verwaltungsvorschriften der Bundesregierung für den Landesvollzug der Bundesgesetze (Art. 84 Abs. 2, 85 Abs. 2 S. 1 GG); der B. ist in die (abhängige) Bundesaufsicht (Bundesaufsicht und Bundeszwang) über die Länder eingeschaltet (Art. 84 Abs. 3 und 4 GG).

3.4 Rechtsprechung

Rechtsprechungsfunktionen (Rechtsprechung) selbst nimmt der B. nicht wahr. Soweit er nach Art. 84 Abs. 3 S. 1 GG über Rechtsverletzungen befindet, ressortiert seine vom BVerfG kontrollierbare Entscheidung nicht zur Dritten Gewalt. Der B. hat Kreationsfunktionen bei der Bestellung der Hälfte der Mitglieder des BVerfG und ist Antrags- und Beitrittsberechtigter in Verfahren vor diesem Gericht.

3.5 Sonderfälle

Im Falle des Gesetzgebungsnotstandes (Art. 81 GG) fungiert der B. als „Legalitätsreserve“. Maßnahmen des Bundeszwangs (Art. 37 GG) unterliegen seiner Zustimmung; Interventionsmaßnahmen des Bundes nach Art. 91 Abs. 2 GG sind auf sein Verlangen aufzuheben. Stark ist seine Stellung im äußeren Notstandsfall (Staatsnotstand). Der Gemeinsame Ausschuss, das „Notparlament“, besteht zu 1/3 aus Mitgliedern des B. (Art. 53a Abs. 1 S. 1 GG).

Autor/in

Herbert Bethge

Literatur

P. Badura: Staatsrecht, ⁶2015 • R. Streinz: Art. 23, in: M. Sachs (Hg.): GG, ⁷2014, 931–970 • M. Kloepfer: Verfassungsrecht I, 2011, § 16 • R. Herzog: Der Bundesrat, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Hg.): HStR, Bd. 3, ³2005, § 57–59 • M. Sachs u.a: Das parlamentarische Regierungssystem und der Bundesrat, in: VVDStRL, Bd. 58, 1999, 7–138 • K. Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 1, ²1983, § 19 III 8.

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H. Bethge: Bundesrat, I. Rechtlich, Version 08.06.2022, 09:10 Uhr, in: Staatslexikon⁸ online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Bundesrat (abgerufen: 22.11.2024)

II. Politische Position

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1. Historische Vorläufer

Die im weltweiten Vergleich Zweiter Kammern einzigartige Struktur des B.es macht eines der Merkmale des bundesdeutschen „Exekutivföderalismus“ (Föderalismus) aus. Sie ist historisch tradiert. Wie schon seine historischen Vorläufer gewährleistet der B., dass die für den Vollzug eines Großteils der Bundesgesetze zuständigen Länder im Gesetzgebungsverfahren (Gesetzgebung) Einfluss auf die für die Gesetzesausführung relevanten Bestandteile eines Gesetzes nehmen können.

Im Kaiserreich (1871–1918) war der aus Vertretern der Regierungen der deutschen Gliedstaaten bestehende B. Träger der Souveränität und fungierte als „Gegenpart“ des monarchistisch-bürokratischen Obrigkeitsstaates zum Reichstag und damit als „Bremse gegen die Parlamentarisierung“ (Lehmbruch 2002: 43). Auch die sog.e Bundesversammlung des Deutschen Bundes von 1815 war als Rat von Delegierten organisiert, die auf Weisung ihrer Regierungen zu handeln hatten. Selbst diese Form eines „Gesandtenkongresses“ hatte ihre Vorläufer: Sie lässt sich bis zum „Immerwährenden Reichstag“ zurückverfolgen, der von 1633 bis 1806 in Regensburg als Versammlung von weisungsgebundenen Bevollmächtigten der Reichsstände tagte.

2. Kompetenzen und Reform

Zur „abgeschwächten B.s-Lösung“ gehört auch, dass der B. dem Bundestag nur bei zustimmungsbedürftigen Gesetzesbeschlüssen gleichgestellt ist, ansonsten aber lediglich ein aufschiebendes Veto besitzt. Die umfassenden Grundgesetzänderungen im Rahmen der Föderalismusreform I, die am 1.9.2006 in Kraft trat, zielten darauf ab, die Vetomöglichkeiten des B.es zu begrenzen und damit den Gestaltungsspielraum des Bundes zu erhöhen, während gleichzeitig die Basis für eine Stärkung der Gesetzgebungskompetenzen der Landesparlamente gelegt wurde (u. a. sog.e Abweichungsgesetzgebung). Mit dieser „Entflechtung“ von Kompetenzen und Verfahren wollte man dem Ziel eines „Wettbewerbsföderalismus“ näher kommen.

Dazu sollte u. a. die Quote der zustimmungsbedürftigen Bundesgesetze reduziert werden: Zwischen 1949 und 2006 lag dieser Anteil bei durchschnittlich 53 %. Erreicht werden sollte eine Absenkung u. a. über die Neufassung von Art. 84 Abs. 1 GG, der den Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder regelt. Analysen zeigen, dass sich die Zustimmungsbedürftigkeit v. a. während der CDU/CSU/FDP-geführten Koalition (2009–2013) insgesamt und bes. bei „Schlüsselentscheidungen“ (Beyme 1997: 13, 66 f.) tatsächlich verringert hat. Lag der Anteil in der Legislaturperiode nach Verabschiedung der Föderalismusreform unter 40 %, so ist er während der schwarz-gelben Koalition noch einmal auf 38,8 % gesunken: erste Indizien dafür, dass ein wichtiges Ziel der Föderalismusreform (Föderalismus) erreicht werden konnte.

3. Blockademöglichkeiten

Die im B. aktiven Mitglieder der Landesregierungen wollen ihn nicht auf eine nur „sachliche Verwaltungsarbeit“ reduziert sehen und betonen seine Fähigkeit und Berechtigung zur politischen Entscheidung. Die Beteiligung des B.es an der Bundesgesetzgebung bedingt, dass Regierungsmehrheit und Gesetzgebungsmehrheit auseinanderfallen können. Denn angesichts der Vielfalt von Regierungskonstellationen auf Landesebene und der damit einhergehenden Häufung sog.er „gemischter Koalitionen“, die sich nicht in das Wechselspiel zwischen Regierung und Opposition im Bund einordnen lassen, gerät die Mehrheitsfindung im B. mitunter langwierig, bei Einschaltung des Vermittlungsausschusses von B. und Bundestag zusätzlich intransparent. Eine Bundestagsopposition mit B.-Mehrheit kann diese für sie günstigere Arena zu Thematisierung und Initiative nutzen, aber auch zur Konfliktverschärfung und Blockade, um, wie z. B. zwischen 1990 und 1998, Handlungsunfähigkeit der Bundestagsmehrheit zu suggerieren. Der B., föderale Institution, kann auch parteipolitisch instrumentalisiert werden.

Autor/in

Ursula Münch

Literatur

I. Reus/R. Zohlnhöfer: Die christlich-liberale Koalition als Nutznießer der Föderalismusreform? Die Rolle des Bundesrates und die Entwicklungen des Föderalismus unter der zweiten Regierung Merkel, in: R. Zohlnhöfer/T. Saalfeld (Hg.): Politik im Schatten der Krise. Eine Bilanz der Regierung Merkel 2009–2013, 2015, 245–272 • U. Jun/S. Leunig (Hg.): 60 Jahre Bundesrat, 2011 • H. Laufer/U. Münch: Das föderale System der Bundesrepublik Deutschland, ⁸2010 • G. Lehmbruch: Der unitarische Bundesstaat in Deutschland: Pfadabhängigkeit und Wandel, in: MPIfG Discussion Paper 02/2 (2002) • K. von Beyme: Der Gesetzgeber: der Bundestag als Entscheidungszentrum, 1997.

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U. Münch: Bundesrat, II. Politische Position, Version 08.06.2022, 09:10 Uhr, in: Staatslexikon⁸ online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Bundesrat (abgerufen: 22.11.2024)