Öffentliche Ausgaben

Als Instrument der budgetwirksamen Staatstätigkeit beeinflussen ö. A. in Form von Infrastruktur- und Personalausgaben, Sozialtransfers (Sozialstaat, Sozialpolitik) oder Subventionen das Wirtschaftsgeschehen eines Landes. Ihre ökonomische Betrachtung umfasst die Begründung und Verwendung staatlicher Finanzmittel, deren Messung in Relation zu wirtschaftlichen Kenngrößen (Bruttonationalprodukt, Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung) sowie das Zustandekommen ausgabenpolitischer Entscheidungen.

1. Rechtfertigung und Systematisierung öffentlicher Ausgaben

In einer marktlich verfassten Wirtschaftsordnung bedürfen ö. A. einer gesonderten Begründung. Die sich daraus ableitende Ausgabentätigkeit des Staates kann wiederum in unterschiedlicher Form gegliedert werden.

1.1 Gründe ausgabenwirksamer Staatstätigkeit

Aus ökonomischer Sicht liefert die ökonomische Theorie der öffentlichen Güter grundlegende Anhaltspunkte dafür, wann vorhandene, aber durch den Markt nicht befriedigte Bedürfnisse die Bereitstellung sog.er öffentlicher Güter erfordern (Marktversagen). Ein privates Angebot kommt danach nicht zustande, wenn aufgrund fehlender Eigentumsrechte (Eigentum) keine exklusive Nutzung eines Gutes möglich ist (Nichtanwendbarkeit des Ausschlussprinzips). Darüber hinaus sollte ein privates Güterangebot unterbleiben, wenn eine zusätzliche Nutzung keine zusätzlichen Kosten verursacht (Nichtrivalität im Konsum). Treffen beide Kriterien zu, handelt es sich um „reine“ öffentliche Güter (z. B. Verteidigung, Innere Sicherheit, Außenpolitik). Jeweils eines von beiden Kriterien weisen „Allmendegüter“ (z. B. Schutz der Artenvielfalt) bzw. „Mautgüter“ (z. B. Verkehrsinfrastruktur) auf. Ö. A. gelten ökonomisch auch dann als gerechtfertigt, wenn bestehende soziale Kosten oder Nutzen nicht verursachungsgerecht zugerechnet werden und folglich positive oder negative externe Effekte auftreten (wie bspw. im Umweltbereich), die einer Internalisierung bedürfen (z. B. mittels Umweltsubventionen). Ein solcher Fall der Marktschwäche liegt auch dann vor, wenn unvollständiger Wettbewerb herrscht oder natürliche Monopole bestehen. Ö. A. können hier entweder durch die Administration staatlicher Marktregulierungen oder die Kontrolle von Leitungsmonopolen (Schienenverkehr, Telekommunikation etc.) entstehen. Schließlich lassen sich staatliche Markteingriffe auch mit Informations- und Kontrolldefiziten der Bürger rechtfertigen (Stichwort: „selbstschädigendes Verhalten“). Ö. A. können hier anfallen, um etwa mittels Aufklärungskampagnen den Wissensstand der Bürger im Hinblick auf ein gesellschaftlich „wünschenswertes“ Verhalten zu erhöhen (Meritorik).

1.2 Gliederung staatlicher Ausgaben

Die vom Staat getätigten Ausgaben lassen sich in unterschiedlicher Form darstellen. Steht die Frage nach der politischen Verantwortlichkeit staatlicher Ausgabenpolitik im Mittelpunkt, bedarf es einer Systematisierung nach dem Ressortprinzip. Will man demgegenüber wissen, für welche Aufgabenfelder eine Regierung die verfügbaren Finanzmittel vorrangig verwendet, liefert eine Gliederung nach dem Funktionalprinzip die hierfür benötigten Informationen. Schließlich hilft eine Systematisierung nach Ausgabearten bei der Beantwortung der Frage, welche ökonomischen Wirkungen mit einzelnen Staatsausgaben verbundenen sind. Folgt man dem zuletzt genannten Gliederungsprinzip, kann zwischen Transformationsausgaben (Personal- und Sachausgaben), die der Erstellung öffentlicher Güter und damit der Wertschöpfung dienen, und Transferausgaben (Subventionen und Sozialtransfers), bei denen lediglich Finanzmittel an Unternehmen oder private Haushalte übertragen werden, unterschieden werden. Die Tab. 1–3 zeigen die genannten Systematisierungen am Beispiel der Bundesausgaben. Die Anteilswerte in den Tabellen verdeutlichen, welches Gewicht den verschiedenen ö.n A. je nach Gliederungsprinzip zukommt.

Bundesministerien und Sonderressorts	Absolut	Anteil in %
Arbeit und Soziales	137,6	41,8
Verteidigung	37,0	11,2
Finanzen (einschl. Bundesschuld)	26,2	8,0
Verkehr und digitale Infrastruktur	27,9	8,5
Bildung und Forschung	17,7	5,4
Gesundheit	15,2	4,6
Familie, Senioren, Frauen und Jugend	9,5	2,9
Wirtschaft und Energie	7,7	2,3
Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung	8,5	2,6
Inneres	9,0	2,7
Ernährung und Landwirtschaft	6,0	1,8
Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit	5,6	1,7
Auswärtiges Amt	5,2	1,6
Justiz und Verbraucherschutz	0,8	0,3
Allgemeine Finanzverwaltung	11,2	3,4
Bundespräsidialamt, Bundeskanzleramt, Bundestag, Bundesrat, Bundesverfassungsgericht, Bundesrechnungshof, Bundesbeauftragter für den Datenschutz	3,9	1,2

Tab. 1: Bundesausgaben nach Ressorts, 2017 (in Mrd. €)
Quelle: Bundesministerium der Finanzen (2018): Finanzbericht 2018: 83 (Soll-Ausgaben des Kernhaushalts), eigene Berechnung und Darstellung.

Aufgabenbereiche	Absolut	Anteil in %
Allgemeine Dienste (Verteidigung, Entwicklungshilfe, Polizei, Zentrale Verwaltung, Finanzverwaltung etc.)	77,8	23,6
Bildungwesen, Wissenschaft, Forschung	23,9	7,3
Soziale Sicherung, Familie und Jugend, Arbeitsmarktpolitik	170,5	51,8
Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung	2,3	0,7
Wohnungswesen, Städtebau, Raumordnung und kommunale Gemeinschaftsdienste	3,3	1,0
Ernährung, Landwirtschaft und Forsten	1,3	0,4
Energie- und Wasserwirtschaft, Gewerbe, Dienstleistungen	6,0	1,8
Verkehrs- und Nachrichtenwesen	20,8	6,3
Allgemeine Finanzwirtschaft (Zinsen, Grund- und Kapitalvermögen, Sondervermögen)	23,1	7,0

Tab. 2: Bundesausgaben nach Funktionsbereichen, 2017 (in Mrd. €)
Quelle: Bundesministerium der Finanzen (2018): Finanzbericht 2018: 98–100 (Soll-Ausgaben des Kernhaushalts), eigene Berechnung und Darstellung.

Ausgabearten	Absolut	Anteil in %
Personalausgaben	32,0	9,7
Sachausgaben (einschließlich Sachinvestitionen)	39,0	11,9
Sozialtransfers (Sozialversicherung, Renten und sonstige Unterstützungen an natürliche Personen)	150,1	45,6
Zinsausgaben	18,5	5,6
Vermögensübertragungen (einschließlich Darlehensgewährung und Erwerb von Beteiligungen)	26,9	8,2
Sonstige Ausgaben	62,6	19,0

Tab. 3: Bundesausgaben nach Ausgabearten, 2017 (in Mrd. €)
Quelle: Bundesministerium der Finanzen (2018): Finanzbericht 2018: 54–56 (Soll-Ausgaben des Kernhaushalts), eigene Berechnung und Darstellung.

2. Föderale Struktur öffentlicher Ausgaben

Die Notwendigkeit öffentlicher Güter liefert noch keine Antwort auf die Frage, auf welcher Ebene eines föderalen Staates (Bund, Länder, Kommunen) Ausgaben für diese Güter zu tätigen sind. Anhaltspunkte hierzu enthält die ökonomische Föderalismustheorie (Föderalismus). Danach sollten Ausgaben für öffentliche Güter, die durch lokale/regionale heterogene Präferenzen gekennzeichnet sind (z. B. Kindergarten-, Schul- oder Kulturangebote), möglichst dezentral (Kommunen oder Länder) getätigt werden. Öffentliche Güter, für die räumlich weitgehend homogene Präferenzen bestehen (z. B. Verteidigung), legen demgegenüber eine zentrale Ausgabentätigkeit (Bund) nahe. Letzteres ist auch dann der Fall, wenn mit öffentlichen Gütern verbundene räumliche externe Effekte vermieden oder mögliche Skaleneffekte bei der Produktion solcher Güter realisiert werden sollen.

Ebene	2014	2017
Bund	345,4	376,1
EU-Anteil	29,8	20,7
Länder	341,2	383,3
Kommunen	215,0	247,7
Sozialversicherung	551,9	624,9

Tab. 4: Ausgaben nach Staatsebenen (einschl. Sozialversicherung), 2014, 2017 (in Mrd. €)
Quelle: Statistisches Bundesamt (2018): Fachserie 14 „Finanzen und Steuern“, Reihe 2, Vierteljährliche Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts: 8 (Bereinigte Ausgaben der Kern- und Extrahaushalte), eigene Darstellung.

Für Deutschland weist Tab. 4 aus, wie sich die Ausgaben des öffentlichen Gesamthaushalts (inkl. EU-Anteil und Sozialversicherung) auf die verschiedenen Staatsebenen verteilen. Tab. 5 zeigt wiederum – aggregiert auf Länderebene – die Ausgaben von Ländern und Kommunen.

Bundesland	2014	2017
Baden-Württemberg	61,9	70,3
Bayern	73,8	84,1
Brandenburg	14,3	15,8
Hessen	39,4	44,1
Mecklenburg-Vorpommern	9,3	9,4
Niedersachsen	40,8	45,2
Nordrhein-Westfalen	104,7	119,7
Rheinland-Pfalz	22,2	23,8
Saarland	5,7	6,0
Sachsen	23,7	25,0
Sachsen-Anhalt	13,2	14,4
Schleswig-Holstein	15,1	18,2
Thüringen	11,6	12,2
Berlin	24,8	27,4
Bremen	5,8	6,2
Hamburg	15,4	19,3

Tab. 5: Ausgaben der Länder und Kommunen nach Bundesländern, 2014, 2017 (in Mrd. €)
Quelle: Statistisches Bundesamt (2018): Fachserie 14 „Finanzen und Steuern“, Reihe 2, Vierteljährliche Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts: 17-18 (Bereinigte Ausgaben der Kern- und Extrahaushalte), eigene Darstellung.

3. Messung öffentlicher Ausgaben

Neben der Begründung und föderalen Zuordnung wird auch der Messung der Staatsausgaben in Relation zu wichtigen Wirtschafts- und Budgetdaten – zeitpunkt- wie zeitraumbezogen – eine wichtige ökonomische Informationsfunktion beigemessen.

3.1 Allgemeine Staatsquote und spezielle Kennziffern

Die bekannteste Messgröße der öffentlichen Ausgaben ist die allg.e Staatsquote, bei der die Gesamtheit der Staatsausgaben ins Verhältnis zum BIP gesetzt wird. Ein Grund für deren Berechnung ist ordnungspolitischer (Ordnungspolitik) Natur, d. h. sie dient als Indikator für den staatlichen Einfluss innerhalb einer Marktwirtschaft, wobei vergleichsweise hohe Werte der Staatsquote tendenziell kritisch bewertet werden. Aus prozesspolitischer Sicht dient deren Berechnung dazu, das strategische Handlungspotenzial des Staates zur Verfolgung finanzpolitischer Ziele (Wachstumsförderung, Konjunkturstabilisierung, Umverteilung etc.) abzuschätzen. Hohe Quotenwerte gelten hier als Ausdruck staatlichen Steuerungsvermögens und werden folglich eher positiv bewertet. Neben der allg.en Staatsquote werden zudem spezielle Staatsquoten berechnet, wie bspw. die Zinsausgabenquote (Zinsausgaben in Relation zu den Gesamtausgaben), die einen Anhaltspunkt für die verschuldungsbedingte Beschränkung der öffentlichen Haushaltspolitik liefert. Weitere Beispiele sind die Sozialausgaben- oder die Bildungsausgabenquote, die Indikatoren dafür sind, in welchem Umfang ö. A. – gemessen am BIP – einen eher konsumtiven (Sozialausgaben) oder investiven (Bildungsausgaben) Charakter haben. Internationale Vergleiche solcher Quoten dienen wiederum dazu, um länderspezifische Unterschiede in der ausgabenwirksamen Staatstätigkeit offen zu legen. So weisen etwa Länder mit einer stärker wohlfahrtsstaatlichen (Wohlfahrtsstaat) bzw. etatistischen (Etatismus) Tradition (z. B. Frankreich, Finnland oder auch Dänemark) in aller Regel höhere Staatsquoten auf als solche Länder (z. B. USA oder Lettland), in denen staatliches Handeln aus historischen oder politisch-ideologischen Gründen eher kritisch bewertet wird (Tab. 6). Ereignisse wie die jüngste globale Wirtschafts- und Finanzkrise (Finanzmarktkrise), auf die mit staatlichen Konjunkturprogrammen reagiert wurde, können wiederum länderübergreifend zu einem Anstieg der Staatsquote führen, was sich in einer Steigerung der Staatsquoten von 2005 auf 2010 zeigt.

Länder	1995	2000	2005	2010	2015	2017
Deutschland	54,1	45,1	46,2	47,3	43,9	44,2
Frankreich	54,2	51,1	52,9	56,4	56,7	56,0
Finnland	61,1	48,0	49,3	54,8	56,9	53,9
Dänemark	58,5	52,7	51,2	57,1	54,8	53,0
USA	37,2	33,7	36,4	42,9	37,6	38,1
Lettland	35,6	37,3	34,2	44,7	38,5	38,2

Tab. 6: Allg. Staatsquote ausgewählter Länder, 1995–2017 (in %)
Quelle: EU-Kommission (2017): Statistischer Anhang der Europäischen Wirtschaft (Stand: November 2017), eigene Darstellung.

3.2 Zeitliche Entwicklung der Staatsquote

Vergleicht man für Deutschland die allg.e Staatsquote in 1960 mit jener in 2017, ist ein Anstieg der Quote erkennbar (Tab. 7), wenn auch der zeitliche Entwicklungsverlauf von Jahr zu Jahr schwankend verlief. Differenziert man dabei zwischen Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Kommunen) und Sozialversicherung, ist es v. a. ein über die Zeit steigender Anteil der Ausgaben im Bereich der Sozialversicherung, der die Entwicklung der Staatsquote insgesamt bestimmt. Gründe für diesen Anstieg sind u. a. steigende Renten- und Pflegeversicherungsausgaben, die Ausdruck des demographischen Wandels sind, sowie höhere Krankenversicherungsausgaben, die durch einen stetigen Anstieg der Kosten des Gesundheitssystems bewirkt werden. Schließlich hat auch eine bis 2005 wachsende Zahl an Arbeitslosen (Arbeitslosigkeit) die Ausgaben der Arbeitslosenversicherung steigen lassen, die jedoch aufgrund von Reformen in der Arbeitsmarkt-, Steuer- und Standortpolitik seitdem wieder sinken.

Jahr	Insgesamt	Gebietskörperschaften	Sozialversicherung
1960	32,9	21,7	11,2
1965	37,1	25,4	11,6
1970	38,5	26,1	12,4
1975	48,8	31,2	17,7
1980	46,9	29,6	17,3
1985	45,2	27,8	17,4
1990	43,6	27,3	16,4
1995	54,1	34,1	20,0
2000	45,1	23,9	21,2
2005	46,2	26,0	20,2
2010	47,3	27,6	19,6
2015	43,7	24,8	18,9
2017	43,9	24,9	19,1

Tab. 7: Entwicklung der Staatsquote in Deutschland differenziert nach Gebietskörperschaften und Sozialversicherung, 1960-2017 (in %)
Quelle: Bundesministeirum der Finanzen (2018): Monatsbericht des BMF (Online-Ausgabe: Oktober 2018 – Statistiken und Dokumentationen: Übersichten zur finanzwirtschaftlichen Entwicklung), eigene Darstellung.

4. Ausgabenpolitischer Willensbildungsprozess

Niveau und Struktur der ö.n A. gelten aus ökonomischer Sicht sowohl durch die Eigeninteressen der politischen Akteure (Bürokraten, Politiker, Interessengruppen) als auch durch die Wahrnehmung der Ausgabenpolitik seitens der Wähler bestimmt.

4.1 Einfluss politischer Eigeninteressen

Aus Sicht der Neuen Politischen Ökonomie drückt sich der Einfluss der Bürokratie auf die staatliche Ausgabenpolitik u. a. darin aus, dass im Zuge der Budgetplanung bisherige Haushaltsansätze häufig lediglich fortgeschrieben werden, um die bestehenden finanziellen Handlungsspielräume der Verwaltung zu erhalten. Kommt es seitens der Bürokratie dennoch zu Veränderungen von Niveau und Struktur der ö.n A., dann häufig dergestalt, dass entweder zusätzliche Ausgaben für den eigenen Zuständigkeitsbereich beantragt (Budgetmaximierung) oder die tatsächlichen Kosten öffentlicher Leistungen zugunsten überhöht veranschlagter Ausgabenbedarfe verschleiert werden (Budgetresiduummaximierung). Der Einfluss der Politiker, deren Verhalten sich politökonomisch als durch Macht- und (Wieder-)Wahlinteressen motiviert zeigt, findet seinen Niederschlag wiederum darin, dass v. a. solche Ausgaben bevorzugt werden, die in Orientierung an den Präferenzen der „politischen Mitte“ (Medianwähler) als mehrheitsfähig gelten. Damit verbunden kann es zudem zu zyklischen Schwankungen in der staatlichen Ausgabentätigkeit kommen, wenn Regierungen vor Wahlen unter dem Ziel der Stimmenmaximierung die ö.n A. erhöhen, um sie danach aus Gründen der Haushaltsdisziplin wieder zu reduzieren. Jenseits von Bürokratie und Politik sind ausgabenpolitische Entscheidungen des Staates zudem dem Einfluss von Interessengruppen ausgesetzt. Folgt man auch hier der Neuen Politischen Ökonomie, gelten nicht alle gesellschaftlichen Interessen als in gleichem Maße wirksam. Vielmehr verfügen oft zahlenmäßig kleine Gruppen mit ihren je spezifischen Anliegen angesichts einer größeren Interessenhomogenität über eine höhere politische Durchsetzungsfähigkeit, was dazu führt, dass die ö.n A. nicht selten zugunsten von gut organisierten Partikularinteressen verzerrt sind.

4.2 Wahrnehmung öffentlicher Ausgaben

Die Wahrnehmung ö.r A. durch die Wähler ist ein weiterer Einflussfaktor des ausgabenpolitischen Willensbildungsprozesses, auf den insb. die Verhaltensökonomik verweist. So ist immer dann der Unmut beim einzelnen Wähler groß, wenn der Eindruck entsteht, selbst nur unzureichend von der Ausgabenpolitik des Staates zu profitieren. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Ausgaben mit einer ausgeprägten „Kollektivgutkomponente“ (z. B. Verteidigungsausgaben) subjektiv weit weniger merklich sind als Ausgaben, die über eine nennenswerte „Individualgutkomponente“ verfügen (z. B. Bildungsausgaben). Die subjektive Wahrnehmung staatlicher Ausgaben wird zudem von der Nutzungshäufigkeit einer öffentlichen Leistung beeinflusst sowie davon, ob sich der Ausgabenvorteil lediglich auf einen Optionswert beschränkt (z. B. Landesverteidigung) oder einen unmittelbaren Gebrauchswerts beinhaltet (z. B. öffentlicher Personenverkehr). Eng damit verknüpft sind stereotype Dringlichkeitseinschätzungen der verschiedenen öffentlichen Ausgabenbereiche, wobei Mehrausgaben in Bereichen wie Verteidigung oder Außenpolitik häufig als verzichtbar gelten, während sie in Bereichen wie Kultur, Soziales oder Bildung mehrheitlich als wünschenswert eingestuft werden. Die Einschätzung der Dringlichkeit einzelner ö.r A. hängt zudem von der subjektiven Gefahren- und Problembewertung ab. Wähler reagieren dabei auf solche ausgabenrelevanten Gefahren- bzw. Problemlagen bes. ausgeprägt, die subjektiv bekannt sind, über die in der Öffentlichkeit geredet wird, die im persönlichen Umfeld schon einmal aufgetreten sind und mit denen bes. dramatische Bilder verknüpft werden. Tiefgreifende Strukturreformen der Ausgabenpolitik – v. a. in Form von Ausgabenkürzungen – sind wiederum außerhalb von Krisenzeiten nur schwer gegenüber den Wählern durchsetzbar. Verstärkt wird diese Inflexibilität dadurch, dass einmal gewährte Ausgaben aus Sicht der Begünstigten oft wie ein Bestandteil des eigenen Einkommens bewertet werden und Ausgabenkürzungen folglich zu erheblichen Widerstandseffekten führen können.

Autor/in

Thomas Döring

Literatur

C. B. Blankart: Öffentliche Finanzen in der Demokratie, ⁹2017 • H. Zimmermann u. a.: Finanzwissenschaft, ¹²2017 • T. Döring: Staatliche Ausgabenpolitik verhaltensökonomisch betrachtet. Zur Psychologie der öffentlichen Ausgabentätigkeit, in: LiFo 42/1 (2016), 1–28 • T. Döring: Öffentliche Finanzen und Verhaltensökonomik, 2015 • G. Corneo: Öffentliche Finanzen. Ausgabenpolitik, ⁴2012 • K. H. Hausner: Die ökonomische Theorie des Föderalismus, in: WD 85/1 (2005), 55–60 • G. Kirsch: Neue Politische Ökonomie, ⁵2004.

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T. Döring: Öffentliche Ausgaben, Version 14.08.2021, 13:00 Uhr, in: Staatslexikon⁸ online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/%C3%96ffentliche_Ausgaben (abgerufen: 22.11.2024)