Governance
I. Politikwissenschaftlich
Abschnitt druckenIn der Politikwissenschaft ist der Begriff G. umstritten, und er wird in unterschiedlicher Weise definiert. In der Wirtschaftswissenschaft wurde er eingeführt, als man die Bedeutung von Institutionen und damit auch des Staates erkannte, und in der Rechtswissenschaft bezeichnet er Regelungssysteme. Der politikwissenschaftliche Begriff bezog sich zunächst auf Politik außerhalb der staatlichen Institutionenordnung. Im Teilgebiet der Internationalen Beziehungen erfasste er das Regieren jenseits des Staates, in der Regierungs- und Verwaltungsforschung die Tatsache, dass Staatsaufgaben von Privaten oder im Zusammenwirken zwischen Staat und Privaten erfüllt werden. Schien der Begriff damit zunächst den vielfach diagnostizierten Niedergang des Staates zu unterstellen, gilt er inzwischen als Konzept, das auch für die Staatswissenschaft relevant ist.
In einem engen Begriffsverständnis definiert man G. als Regieren in Netzwerken, in denen Private und Organisationen der Zivilgesellschaft beteiligt sind, oder als gesellschaftliche Selbststeuerung. Von diesem soziologischen Verständnis weicht der politikwissenschaftliche Begriff ab. Abgesehen davon, dass er auf die Relevanz von Institutionen aufmerksam macht, betont er, dass auch die „neuen“ Formen des Regierens jenseits des Staates in dessen Kontext und meistens unter Beteiligung staatlicher Akteure oder mit staatlicher Unterstützung praktiziert werden. Zumindest bleibt der Staat der Referenzpunkt, mit dem nicht-staatliche G.-Formen verglichen werden.
Im Unterschied zum normativen G.-Verständnis, das sich in internationalen Organisationen verbreitet hat und Leitlinien für „gutes“ Regieren und Verwalten umschreibt („good g.“), verwendet die Politikwissenschaft G. als einen Analysebegriff. Dieser verweist auf Modi des kollektiven Handelns bzw. auf die Koordination in institutionalisierten Regelsystemen mit dem Ziel, öffentliche Aufgaben i. S. d. Gemeinwohls zu erfüllen. Die Koordinierung kann durch verschiedene Mechanismen der Interaktion (einseitige Anpassung, Verhandeln, Wettbewerb, Überzeugung) und in unterschiedlichen Institutionen und Strukturen (Hierarchie, Netzwerk, Gemeinschaft, Markt) erfolgen. Mit Gemeinwohl meint man eine erwartete Leistung, die von allen Betroffenen akzeptierbar ist, obgleich die Akteure, die Leistungen erbringen sollen, zugl. ihre eigenen Interessen mit den ihnen verfügbaren Machtmitteln verfolgen. Die G.-Forschung ist weder blind für Machtverhältnisse noch normativ voreingenommen. Vielmehr richtet sie sich auf die Frage, welche Institutionen und Mechanismen der Koordination geeignet sind, das Gemeinwohl zu verwirklichen, effektives und demokratisch legitimiertes Regieren zu ermöglichen oder gesellschaftliche Probleme zu lösen. Anstatt ein Modell des guten Regierens anzubieten, lenkt der politikwissenschaftliche Begriff die Aufmerksamkeit auf neuartige Probleme von Politik und Demokratie, die aus der Transformation von Staatlichkeit resultieren.
1. Governance im Staat
Der G.-Begriff steht daher nicht im Widerspruch zum Staatsbegriff. Er liefert vielmehr ein analytisches Instrumentarium, um die komplexe Wirklichkeit des Staates sowie der Tätigkeit des „arbeitenden Staates“ (Stein 1980: 44), also von Regierung und Verwaltung zu begreifen. Der Staat erweist sich aus dieser analytischen Perspektive als differenzierte institutionelle Ordnung, die verschiedene Formen von G. oder Kombinationen von Formen ermöglicht. Damit erscheint das klassische Staatsverständnis als einseitig, wenngleich nicht obsolet. Ihm zufolge stellt der Staat eine hierarchische Ordnung dar, die eine einseitige Durchsetzung von Entscheidungen auch gegen den Widerstand von Betroffenen ermöglicht und legitimiert. Dass die Vollzugsorgane des Staates aufgrund von Gesetzen die Adressaten ihrer Anordnungen zu einseitiger Anpassung an diese zwingen können, berücksichtigt auch die G.-Analyse. Sie weist aber darauf hin, dass sich Adressanten staatlicher Regeln und Anordnungen wehren können und versuchen, diesen auszuweichen. Auch „hoheitliches“ Staatshandeln in einer hierarchischen Ordnung wird somit als Interaktionsprozess betrachtet, in dem sich Behörden nicht immer durchsetzen.
Die Stärke des Staates zeigt sich demnach nicht in seiner Souveränität oder seinen Kompetenzen, sondern in seiner Fähigkeit, gemeinwohlverträgliches kollektives Handeln unter Berücksichtigung divergierender Interessen zu verwirklichen. Deshalb geht die G.-Forschung davon aus, dass schon Gesetze in komplexen Prozessen zwischen Regierungen, Verwaltungen, Parteien und Verbänden ausgehandelt werden, obgleich am Ende das Parlament nach der Mehrheitsregel beschließt (Gesetzgebung). Sie berücksichtigt dabei, dass sowohl die Verhandlungsarrangements als auch das Verhältnis zwischen Verhandlungen und Mehrheitsentscheidung bzw. dem Parteienwettbewerb im Parlament unterschiedlich ausfallen kann. Darüber hinaus befasst sie sich mit Entscheidungsprozessen von Verwaltungen, die Gesetze anwenden und dabei meistens mit den Betroffenen von Vollzugsentscheidungen verhandeln. Die Staatsgewalt erscheint also im „Schatten der Hierarchie“, der Verhandlungsprozesse und -ergebnisse ermöglicht und beeinflusst. Die verhandelnde Verwaltung kann auch durch Netzwerke gestützt werden, in denen private Akteure informell, aber dauerhaft eingebunden sind. Folgt die Verwaltungspraxis dem NPM-Modell (Public Management), kommen auch Wettbewerbsmechanismen zum Einsatz, um die Arbeit von Behörden auf bestimmte Ziele oder Standards hin zu lenken oder Verwaltungen durch Konkurrenz mit privaten Leistungsanbietern zur Effizienzsteigerung zu veranlassen. Kritische Analysen zeigen, dass Verhandlungen sich gegenüber den institutionellen Verantwortungs- und Kontrollstrukturen verselbständigen und Klientelismus fördern können. Der Einbau von marktförmigen Wettbewerbsmechanismen wiederum begünstigt eine einseitige Orientierung an der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, worunter andere Gemeinwohlbelange leiden können. Der G.-Ansatz kann in der Verwaltungsforschung auch zeigen, dass die in Staats- und Verwaltungsreformen versprochenen oder von verhandelnden Verwaltungen erwarteten Leistungen nur unter bestimmten Bedingungen erfüllt werden, weil die Wirkungen der jeweiligen Mechanismen der Handlungskoordinierung kontextabhängig sind.
Der G.-Begriff lenkt den Blick darauf, dass die Staatstätigkeit die Grenzen zwischen Staat und Gesellschaft überschreitet. Zum einen kooperieren Verwaltungsbehörden mit privaten Unternehmen, schließen Verträge und organisieren unterschiedlich ausgestaltete „Public-Private-Partnerships“. Zum zweiten suchen Regierungen, Parlamentarier und Verwaltungen den Rat von Experten aus Verbänden und Wissenschaft. Drittens werden oft Bürger oder zivilgesellschaftliche Organisationen an Entscheidungsprozessen beteiligt („partizipative G.“). Die Verflechtung zwischen Staat und Gesellschaft wird in der G.-Analyse nicht einfach konstatiert, sondern konkret als Interaktionsbeziehung und Koordinationsprozess untersucht.
Damit liefert der G.-Begriff weder eine neue Erkenntnis noch konstatiert er einen Niedergang des Staates. Vielmehr dient er dazu, Interdependenzen und Interaktionen zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren präziser zu erfassen und besser zu erklären als ältere staatstheoretische Ansätze. Dazu sind neben institutionellen Bedingungen die Rollen, Interessen und Macht dieser Akteure zu identifizieren. Erforderlich ist einerseits eine klare begriffliche Unterscheidung von Staat und Gesellschaft. Andererseits sind wechselseitige Abhängigkeiten staatlicher und gesellschaftlicher Akteure in den Blick zu nehmen zusammen mit den Prozessen, in denen diese Akteure ihre Handlungen koordinieren, um Interdependenzen zu bewältigen. Der G.-Begriff bietet daher eine Grundlage für eine gesellschaftszentrierte Staatsanalyse, ohne eine einseitige Abhängigkeit des Staates von der Gesellschaft zu unterstellen. Insofern fand er ebenso Anklang in der Policyforschung (Policy) wie in der neomarxistischen Regulierungstheorie.
Als bes. fruchtbar erweist sich der G.-Ansatz zur Analyse und Erklärung von Staatstätigkeit, die über territoriale Grenzen von Staaten oder deren Untergliederungen hinauswirkt. Alle modernen Staaten stehen vor dem Problem, dass ihre Gebietsstruktur nicht mit der Reichweite von Aufgaben übereinstimmt. Prozesse der Regionalisierung oder Dezentralisierung verstärken daraus resultierende Interdependenzprobleme. Dementsprechend entwickelten sich unterschiedliche Formen von G. in grenzüberschreitenden Räumen. Urban G. verwirklicht sich in vielfältigen institutionellen Arrangements und Koordinationsmechanismen, während sich Regional G. in netzwerkartigen Strukturen zeigt, die Vertreter von regionalen Verwaltungen, Kommunen, Unternehmen, Verbänden und Vereinen in offenen, funktional abgegrenzten Handlungsräumen zusammenführen. Nicht weniger vielfältig sind die zwischenstaatlichen Formen der Koordination, die unter dem Begriff Global G. zusammengefasst werden.
2. Multilevel Governance
Diese horizontalen G.-Formen auf einzelnen „Ebenen“ sind vertikal verschränkt, weil das Regieren in vielen Politikfeldern Zuständigkeiten lokaler, regionaler, nationaler oder internationaler Organe betrifft bzw. auf sie zurückgreifen muss. Die Politikformen, die dadurch entstanden sind, bezeichnet man in der Politikwissenschaft als Multilevel G. Dieser Begriff bezieht sich sowohl auf einen Prozess der Veränderung von Staatlichkeit als auch auf eine Form des Regierens. Die erste Variante verweist auf den Aufstieg der Regionen im Prozess der Globalisierung und europäischen Integration, die zweite auf Strukturen und Prozesse der Koordination, die Grenzen von territorialen Einheiten überschreiten.
Der Begriff Multilevel G. wurde in der Europaforschung geprägt, zunächst mit dem Anspruch, die Dynamik der Machtverlagerungen vom Nationalstaat auf Regionen und die EU zu erklären. In Deutschland wurde er teilweise mit „Mehrebenen-Regieren“ übersetzt und in einem weiteren Sinn zur Charakterisierung der verflochtenen Strukturen und komplexen Prozesse der europäischen Politik herangezogen. Als Analysebegriff wird er aber auch auf Bundesstaaten angewandt. Die Föderalismusforschung (Föderalismus) befasst sich schon lange mit intergouvernementalem Regieren. Der G.-Begriff beschreibt jedoch nicht nur die Interaktionen zwischen Exekutiven, sondern auch den Einfluss von Parteien, Verbänden und zivilgesellschaftlichen Akteuren auf diese Prozesse sowie die damit verbundene Strukturdynamik. Im Unterschied zum Föderalismusbegriff, der lange Zeit staatszentriert gebraucht wurde und erst neuerdings wieder nicht-staatlich verfasste politische Ordnungen einschließt, erstreckt sich der Begriff Multilevel G. auch auf Koordination jenseits des Staates. Die Forschung identifizierte auf der Basis dieses Konzepts sehr unterschiedliche, z. T. wenig institutionalisierte Formen der Politik.
Ausgehend von Forschung zum deutschen Bundesstaat und zur EU konzentrierte sich die Forschung zunächst auf Verhandlungssysteme, in denen Regierungen geteilte Kompetenzen ausüben. Später erkannte man weitere G.-Modi, die von einseitiger Steuerung in der Hierarchie bis zu Wettbewerben reichen. Generell stellt Multilevel G. die miteinander interagierenden Regierungen oder Verwaltungen vor bes. Herausforderungen, da sie mehr oder weniger starken Bindungen an ihre Parteien oder Parlamente unterliegen oder sie auf Interessengruppen Rücksicht nehmen müssen. Insofern treffen hier staatliche und nicht-staatliche G.-Formen aufeinander, die eng oder lose gekoppelt sein können. Eher lose gekoppelt sind sie in der EU. Das europäische Regieren zeichnet sich, neben der institutionellen Verflechtung infolge geteilter Kompetenzen und der Mitwirkung nationaler Regierungen im Ministerrat, dadurch aus, dass es auch flexible Varianten von G. nutzt, etwa Steuerung durch Standards und Evaluierung (Evaluation; Offene Methode der Koordinierung), Verhandlungen im Schatten der Hierarchie oder konsensuales Handeln (Konsens) in Netzwerken von Experten und Interessenvertretern.
In der internationalen Politik finden wir ebenso komplexe G.-Formen, die jedoch weniger institutionell eingebettet sind als in Staaten oder in der EU. In diesen Mehrebenensystemen dominieren Regierungen als Vertreter von Nationalstaaten, da nur sie über die Macht verfügen, Vereinbarungen innerhalb ihres Zuständigkeitsbereichs in verbindliche Entscheidungen umzusetzen. Regelmäßig erarbeiten aber Experten, oft unter Mitwirkung von Interessengruppen oder NGOs, die Agenden der Regierungsverhandlungen, entwickeln Entscheidungsalternativen und liefern Informationen über Entscheidungsfolgen. Der Zusammenhang der verschiedenen Politikebenen und der sie verbindenden Verhandlungsgremien ist häufig recht lose, weshalb Koordination nicht nur durch Verträge oder Absprachen, sondern auch durch den Transfer von Reformmodellen erfolgt. Wenngleich internationale Organisationen mit ihren Verwaltungen, private Unternehmen und zivilgesellschaftliche Organisationen einen starken Einfluss ausüben, wird jenseits des Staates nicht ohne Staaten regiert. Zum einen wirken Regierungen meistens als mächtige Akteure in Verhandlungen und als Vermittler in Konflikten mit. Zum anderen müssen Empfehlungen, Vereinbarungen oder Ziele innerhalb von Staaten vollzogen werden, weshalb transnationale G. ohne die Durchsetzungsmacht von Regierungen nicht funktionieren würde.
3. Governance und Transformation des Staates
Schien die Politikwissenschaft zunächst mit dem G.-Begriff ihren Fokus weg vom Staat zu verlagern, so wird inzwischen betont, dass man politische G. kaum ohne den Staat denken kann. Damit verweist das Konzept auch auf die Transformation von Staatlichkeit. Diese beobachten wir nicht nur in der westlichen Staatenwelt, die sich mit der Globalisierung und europäischen Integration veränderte. Auch in anderen Weltregionen gibt es Ansätze einer Integration, meistens unter Führung dominierender Staaten. Wieder andere Regionen leiden unter Desintegration und Staatszerfall (Failed State). Unabhängig davon, ob starke Staaten existieren oder ob die Staatsgewalt begrenzt ist bzw. sich im Zerfall befindet, müssen G.-Leistungen erfüllt werden. In „Räumen begrenzter Staatlichkeit“ (Risse/Lehmkuhl 2007) treten private Unternehmen, soziale Gemeinschaften, internationale Hilfsorganisationen oder parastaatliche Organisationen an die Stelle von Regierungen und Verwaltungen. Entspr.e Phänomene beobachten wir aber auch in entwickelten Staaten, in denen öffentliche Aufgaben privatisiert, internationalisiert oder in gesellschaftlicher Selbstregulierung erfüllt werden.
Die zentrale Frage der G.-Forschung lautet nicht, ob mehr oder weniger Staat erforderlich ist, um Gemeinwohlleistungen zu erbringen. Mit G. ist ein dynamischer Struktur-Prozess-Zusammenhang gemeint, der die Transformation des Staates einerseits widerspiegelt, andererseits aber auch bewirkt. Einzelne Autoren haben den Begriff Meta-G. vorgeschlagen, um die Transformation von Institutionen und Koordinationsformen durch G. zu erfassen. Doch verweist schon der G.-Begriff auf diesen Zusammenhang. Mit ihm liegt noch keine Theorie der Transformation des Staates vor, jedoch ein Analyserahmen, der die Theoriebildung anleiten kann.
Literatur
R. Mayntz (Hg.): Negotiated Reform, 2015 • A. Héritier/M. Rhodes (Hg.): New Modes of Governance in Europe, 2011 • T. Risse (Hg.): Governance Without a State, 2011 • S. Piattoni: The Theory of Multilevel Governance, 2010 • S. Bell/A. Hindmoore: Rethinking Governance, 2009 • A. Benz: Politik in Mehrebenensystemen, 2009 • A. Benz: Der moderne Staat, 22008 • A. Benz u. a. (Hg.): Hdb. Governance, 2007 • M. Marcussen/J. Torfing: Democratic Network Governance in Europe, 2007 • T. Risse/U. Lehmkuhl (Hg.): Regieren ohne Staat? Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit, 2007 • R. Mayntz: Governance Theory als fortentwickelte Steuerungstheorie?, in: G. F. Schuppert (Hg.): Governance-Forschung, 2005, 11–20 • J. Kooiman: Governing as Governance, 2003 • B. Jessop: The Future of the Capitalist State, 2002 • L. Hooghe/G. Marks: Multi-level Governance and European Integration, 2001 • J. Pierre/B. G. Peters: Governance, Politics and the State, 2000 • F. W. Scharpf: Games Real Actors Play, 1997 • J. N. Rosenau/E.-O. Czempiel (Hg.): Governance Without Government, 1992 • F. W. Scharpf: Die Politikverflechtungsfalle, in: PVS 26/3 (1985), 323–356 • L. von Stein: Hdb. der Verwaltungslehre und des Verwaltungsrechts, 1980.
Empfohlene Zitierweise
A. Benz: Governance, I. Politikwissenschaftlich, Version 22.10.2019, 17:30 Uhr, in: Staatslexikon8 online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Governance (abgerufen: 22.11.2024)
II. Wirtschaftswissenschaftlich
Abschnitt drucken1. Begriff und Global Governance Diskussion
G. (von lateinisch gubernare) meint alle Formen regelgebundener Machtausübung (Macht) und Leitung sowie deren Kontrolle, und zwar sowohl im Raum der nationalen und internationalen Politik (Global G.) als auch von Organisationen, insb. von Wirtschaftsunternehmen (Corporate G.), aber auch von NGOs und öffentlich-rechtlichen Organisationen. Als positiv-analytischer Begriff will G. zunächst (formelle und informelle) G.-Strukturen sowie ggf. das Zusammenwirken privater und staatlicher Akteure darin beschreiben. Als normativer Begriff wird G. verwendet, um eine ausschließliche und selbstverständliche Zuschreibung regelgebundener Machtausübung an traditionelle politische bzw. nationalstaatliche Instanzen zu überwinden (Global G. Diskussion). Auf Organisationsebene sollen die Grundlagen für verantwortliches Verhalten (CSR) von Entscheidungsträgern im Unternehmen geschaffen werden.
Hintergrund der Begriffsbildung sind dabei v. a. die ungeklärten Ordnungsfragen der Globalisierung (Umwelt, Soziales, Korruptionsbekämpfung etc.), deren Lösung blockiert wird durch G.-Probleme, z. B. in Form von Machtmissbrauch und Klientelismus in Entwicklungs- und Schwellenländern – unterstützt durch Profiteure in entwickelten Volkswirtschaften. Anstelle eines lang vorherrschenden normativen Demokratiekonzepts ist es deshalb zur Etablierung des Leitbildes „guten Regierungshandelns“ (Good G.) gekommen. Dabei war die Einführung des G.-Konzeptes lange mit dem Ruf nach einem stärkeren Einbezug von Wirtschaft und NGOs als G.-Akteuren verbunden. Dies hat im Zusammenhang mit den Zielen globaler nachhaltiger Entwicklung (erstmals 1999/2000 formuliert als „Millennium Goals“) zur Gründung der Netzwerkplattform des UN „Global Compact“ geführt, der zehn UN-Prinzipien in global agierenden Unternehmen verankern will. Hoffnungen auf diese neuen, international agierenden G.-Akteure für eine selbstregulierende Wirtschaft jenseits des Nationalstaates sind allerdings v. a. durch die Finanzkrise 2007 erschüttert worden. Der offensichtliche Opportunismus privater G.-Institutionen wie Rating-Agenturen oder Banken (LIBOR-Skandal) offenbart deren begrenzte Eignung für eine nicht staatliche Kontrolle von G.-Risiken. Wenig berücksichtigt ist in der angelsächsisch geprägten G.-Diskussion allerdings der nachhaltige Erfolg der G.-Instrumente der sozialen Marktwirtschaft z. B. im Bereich der Selbstverwaltungsorganisationen der Tarifpartner zur Bekämpfung struktureller Arbeitslosigkeit bzw. zur Stärkung der Resilienz der Arbeitsmarktinstitutionen oder im Bereich der beruflichen Bildung (duales Ausbildungssystem).
2. Governance in der internationalen Entwicklungs- und Umweltpolitik
Vergleichsweise lebhaft ist die G.-Diskussion zur Analyse regionaler und kommunaler Leitungsgewalt aufgenommen worden. Hier wird auch weniger ideologisch und stärker deskriptiv-analytisch argumentiert. Vorbereitend haben „Sozialkapital-Forscher“ der 1990er Jahre die Bedeutung von (sektorübergreifenden) Kooperationsnetzwerken für Vertrauen (trust) und Zusammenarbeit herausgearbeitet.
Insb. im Bereich der Entwicklungs- und Umweltpolitik wird auf G. als Leitbegriff zurückgegriffen. Dies gilt etwa für die Erstellung von Infrastrukturgütern oder die gemeinsame Nutzung von Rohstoffen durch (konkurrierende) Nutzergruppen. In Bezug auf Wasservorräte hat sich die Wasser-G. (Wasser) als Forschungsfeld etabliert. Nutzergruppen auf verschiedenen Organisationsebenen (lokal, regional, national) müssen hier mit Hilfe eines polyzentrischen Systems „verflochtener Institutionen“ (nested institutions) koordiniert werden und lokale bottom-up gesteuerte Selbstregulierungsprozesse ergänzen komplementär top-down Entscheidungsprozesse (z. B. Regulierung durch den nationalen Gesetzgeber, Entscheidung). Polyzentrische Systeme sind notwendig, da Wasser-G. meist regionale Informations- und Sanktionspotenziale benötigt, die nicht einfach auf eine anonyme Großgesellschaft hin skalierbar sind. Hier weist die moderne G.-Forschung Berührungspunkte mit dem Subsidiaritätsprinzip (Subsidiarität) auf. Dieses räumt der autonomen Selbststeuerung der kleineren Gruppe einen Vorrang ein, solange sie effektiv umgesetzt werden kann. Darüber hinaus muss die größere Gemeinschaft subsidiär unterstützen und zugl. durch institutionelle Rahmensetzung die Entfaltung negativer externer Effekte lokalen Handelns vermeiden. Polyzentrische Arrangements werden auch in der Entwicklungspolitik vorgeschlagen – etwa zum Schutz von Gemeinschaftsgütern (common pool ressources).
3. Governance im Bereich verantwortlichen Organisationshandelns
Wirkmächtiger als im Bereich der politischen Ordnung ist der G.-Begriff bei der Kontrolle regelgebundener Machtausübung im Bereich von Organisationen geworden (Corporate G., Organizational G.). Eine wichtige konzeptionelle Grundlage in diesem Bereich stellt die Prinzipal-Agent-Theorie dar, die den Interessengegensatz zwischen einem Auftraggeber/Eigentümer (z. B. dem Hauptaktionär bzw. Eigentümer-Unternehmer) und den von ihm beauftragen Agenten zum Gegenstand hat. Untersucht werden unterschiedliche Typen von Interessengegensätzen und mögliche vertragliche bzw. organisatorische Lösungsmechanismen. Anwendungsfelder von Prinzipal-Agent-Analysen sind primär Unternehmen und privatwirtschaftliche Organisationen, aber zunehmend auch NGOs wie Clubs und Verbände (z. B. ADAC Skandal).
In der Wirtschaftspraxis ist es bereits zur Jahrtausendwende zur Erarbeitung von Verhaltenskodizes (Corporate G.-Codes) für internationale Unternehmen gekommen (z. B. OECD 1999, überarbeitet 2015), die zwar keine unmittelbare Gesetzeskraft erlangten aber durchaus Steuerungswirkungen (Steuerung) auf nationales Recht entfalten konnten. In Deutschland wurde 2001/02 auf Initiative der Bundesregierung durch ein Gremium von Wirtschaftsfachleuten ein 15-seitiger nationaler Kodex formuliert, der durch die „Kodexkommission“ auf seine Umsetzung hin kontrolliert bzw. regelmäßig problembezogen nachjustiert wird. Der DCGK verpflichtet Vorstand und Aufsichtsrat zu Entscheidungen i. S. d. sozialen Marktwirtschaft sowie einer nachhaltigen Wertschöpfung.
Derartige Corporate G.-Instrumente dienen dabei z. B. den Anlegern von Kapitalgesellschaften und anderen interessierten Anspruchsgruppen (Stakeholder) zur Sicherung ihrer berechtigten Erwartungen an das Unternehmen. Aus Sicht des Kapitalmarktes (Geld- und Kapitalmarkt) stellen Risiken der Unternehmensführung (G. Risks) einen wichtigen Bestandteil der Umwelt-, Sozial- und Unternehmensführungsrisiken (Environmental, Social and G. Risks) dar. G.-Risiken gehen vom Handeln der Unternehmensleitung bzw. von delegierten Amtsträgern des Unternehmens aus und treten üblicherweise in Form von Machtmissbrauch auf – z. B. als Korruption und Bestechung von Regulierungsbehörden, Steuerhinterziehung, Insider-Handel, überhöhte Bezüge für Amtsträger oder Günstlingswirtschaft bei der Besetzung von Gremien.
Ein kohärentes Management dieser Risiken mithilfe eines professionellen Systems spielt bei der Bewertung des Unternehmens am Kapitalmarkt eine Rolle (Compliance), da sich Managementfehler auf die interne Unternehmenskultur, das Unternehmensimage bei Mitarbeitern und Beobachtern und den Unternehmenserfolg auswirken können. Von den Unternehmen wird dementsprechend ein effektives Management von G.-Risiken auf der Grundlage einer systematischen Risikoerfassung erwartet. So fordern bspw. internationale Finanzmarktinstitutionen die Berücksichtigung von G.-Risiken bei der Gestaltung von Analyse- und Entscheidungsprozessen im Investmentbereich, z. B. im Rahmen der Investitionspolitik, durch die Entwicklung von G.-Instrumenten, Kennzahlen und Evaluationsanalysen oder durch Integration in die Kompetenzbeurteilung interner und externer Vermögensverwalter.
Neben der professionellen Erfassung und Bewertung von G.-Risiken weist der DCGK auch auf „ein ethisch fundiertes, eigenverantwortliches Verhalten“ (2017: 1) hin. Hier geht es um Fragen einer G.-Kultur, wie sie insb. in vielen mittelständischen Familienunternehmen praktiziert wird. Diese haben jenseits der politischen Vorgaben eigene Vorgehensweisen entwickelt. An die Stelle eines formalen und mitunter bürokratischen Compliance-Systems treten dabei wechselseitige Beobachtung im laufenden Geschäftsbetrieb sowie die informelle Korrektur weisungsgebundener Mitarbeiter durch den Führungskreis. G.-Instrumente wurzeln in Unternehmenswerten und einem „Stil des Hauses“, welche nicht unbedingt formell fixiert sind, aber im Alltag trotzdem steuerungsrelevant werden. Persönliche Verankerung in den Unternehmenswerten kann dann etwa zur Bedingung einer Beförderung in den Führungskreis werden; die „Passung“ von Unternehmenswerten und G.-Kultur kann ein Kriterium bei Fusionen bzw. Akquisitionen sein. Typische Probleme umfassen hier Auseinandersetzungen in der Eigentümerfamilie bzgl. der Strategie des Unternehmens sowie die ungeklärte Unternehmensnachfolge. Im Gegensatz zu Großunternehmen ist die diesbezügliche Praxis von mittelständischen Unternehmen in der Managementforschung aber noch zu wenig bearbeitet.
Literatur
DCGK: Deutscher Corporate Governance Kodex, 2017 • P. Woodhouse/M. Muller: Water Governance. An Historical Perspective on Current Debates, in: World Development 92 (2017), 225–241 • Kommission Governance Kodex für Familienunternehmen: Governance Kodex für Familienunternehmen, 2015 • OECD: OECD Prinzipien zur Wassergovernance, 2015 • UN: Milleniums-Entwicklungsziele. Bericht 2015, 2015 • G. F. Schuppert: Verflochtene Staatlichkeit, 2014 • A. Koeberle-Schmid/H.-J. Fahrion/P. Will (Hg.): Family Business Governance. Erfolgreiche Führung von Familienunternehmen, 22012 • K. P. Müller/G. F. Schuppert: Corporate Governance im Wandel, 2012 • T. Risse (Hg.): Governance Without a State? Policies and Politics in Areas of Limited Statehood, 2011 • G. F. Schuppert: Alles Governance – oder was?, 2011 • OECD: OECD Grundsätze der Corporate Governance, 1999 • E. Ostrom: Die Verfassung der Allmende. Jenseits von Markt und Staat, 1999 • F. Fukuyama: Trust. The Social Virtue and the Creation of Prosperity, 1995 • D. North: Institutionen, Institutioneller Wandel und Wirtschaftsleistung, 1992 • M. Jensen/W. Meckling: Theory of the firm. Managerial behavior, agency costs and ownership structure, in: JFE 3/4 (1976), 305–360.
Empfohlene Zitierweise
A. Habisch: Governance, II. Wirtschaftswissenschaftlich, Version 22.10.2019, 17:30 Uhr, in: Staatslexikon8 online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Governance (abgerufen: 22.11.2024)
III. Rechtswissenschaftlich
Abschnitt drucken1. Governance und Regelungsstrukturen
G. ist in seiner analytischen Variante ein Brückenbegriff, der unterschiedliche disziplinäre Ansätze zwar nicht zusammenführen, wohl aber wechselseitige Anregungspotentiale vermitteln kann. Seine wesentlichen, weithin geteilten Merkmale lassen sich mit Gunnar Folke Schuppert dahingehend zusammenfassen, dass G. ein interdisziplinärer Brückenbegriff ist, ein analytisches und kein normatives Konzept, der Analyse der Handlungskoordination unterschiedlicher Akteure dient, rechtswissenschaftlich in dem Begriff der Regelungsstrukturen seinen Ausdruck findet und zur Überwindung von Staatszentriertheit der Analyse beiträgt.
In der Rechtswissenschaft wird G. überwiegend als eine andere Bezeichnung für den Begriff der Regelungsstrukturen erachtet. Der Sache nach thematisiert G. die Regime der Handlungskoordination unterschiedlicher Akteure, die ebenfalls durch Recht oder durch rechtlich eingebettete Modi im Interesse einer gemeinsamen Aufgabenerledigung koordiniert werden. Wie von dem Begriff der Regelungsstrukturen nahegelegt, wird damit ein analytischer Rahmen aufgespannt, innerhalb dessen die Wirkungszusammenhänge, Substitutions- und Ergänzungsverhältnisse zwischen Handlungsmaßstäben, Akteuren und Instrumenten thematisierbar werden. Regelungsstrukturen umfassen also die für die Regelung eines bestimmten Sachbereichs bzw. einer Aufgabe wichtigen Regelungsinstanzen, Maßstäbe, Formen und Instrumente.
2. Anwendungsfelder
Urspr. hatte der Begriff v. a. im Kontext der Privatisierung und Deregulierung die Funktion, auf die staatliche und nicht staatliche Akteure übergreifenden Aufgabenerledigungszusammenhänge zu reagieren und diese als eine Struktur beschreib- und analysierbar zu machen, um so die normativen Anforderungen zu bestimmen, die für das Zusammenwirken gelten. Staatliche und nicht staatliche Akteure unterliegen nicht nur jeweils einem unterschiedlichen Rechtsregime, hinter dem unterschiedliche – auch verfassungsrechtliche – Prinzipien stehen, sondern handeln auch in einem jeweils unterschiedlich geprägten institutionellen Kontext. Das Konzept der Regelungsstruktur lenkt dann den Blick darauf, dass die Anforderungen auf das gesamte institutionelle Arrangement bezogen werden müssen, um Gemeinwohlziele (Gemeinwohl) zu erreichen. Plastisch spricht G. F. Schuppert davon, dass die Gemeinwohlbeiträge staatlicher wie nicht staatlicher Akteure zu koordinieren und dabei zugl. die Eigenrationalitäten staatlicher und nicht staatlicher Akteure zu wahren seien.
Dies verschiebt den Bezugspunkt der normativen Analyse von den Anforderungen an den einzelnen staatlichen Akteur und seine Entscheidungen auf die Regelungsstrukturen, die das Zusammenwirken von staatlichen und privaten Akteuren koordinieren. Aus normativer Perspektive stellt sich dann die Frage, ob und in welchem Umfang daraus ein Auftrag an den Staat folgt, das Zusammenwirken staatlicher und privater Akteure gemeinwohlbezogen zu organisieren. Dieser normative Bezugspunkt lässt sich insoweit als überwirkende Legitimationsverantwortung des Staates beschreiben, welche die Organisationsgrenzen der Verwaltung überschreitet.
Das Konzept der Regelungsstruktur ist indes nicht auf das Verhältnis von staatlichen und nicht staatlichen Akteuren beschränkt, sondern betrifft auch das Verhältnis staatlicher Akteure untereinander. Insoweit nimmt es die Pluralität der staatlichen Akteure ebenso wie ihre interne Verfassung in den Blick und thematisiert das Zusammenspiel der Akteure als einen aufgabenbezogenen Zusammenhang, der normativ (mit-)konstituiert ist. Die Analyse der Regelungsstrukturen lässt sich ebenso etwa auf das Verhältnis von Ministerialverwaltung und verselbstständigten, mehr oder weniger autonomen Einheiten, deren differenzierte Binnenstruktur, auf neue Formen der Handlungskoordination auch durch soft law wie auf Mehr-Ebenen-Systeme (Mehr-Ebenen-Regieren), wie die Strukturen des Europäischen Verwaltungsraumes, der Judicial G., in Europa oder aber des internationalen Verwaltungsrechts anwenden. Sie betreffen keineswegs nur das öffentliche Recht und das Europarecht und sein Zusammenspiel mit dem nationalen Recht sowie das transnationale und internationale Recht, sondern auch das Privatrecht. Bevorzugt finden sich die G. nutzenden Analysen im Bereich der Analyse der gemeinsamen Aufgabenerledigung staatlicher und privater Akteure, einschließlich der rechtshistorischen Aufarbeitung privat-staatlicher Regelungsstrukturen, wie überhaupt dem Zusammenwirken von staatlichen und privaten Akteuren, der wissenschaftlichen Beratung, der Analyse von strategischem Handeln von Marktakteuren im Regulierungsrecht, von Organisationen, der Universitäten, wie überhaupt des Wissenschaftsbereichs in der rechtswissenschaftlichen Innovationsforschung (Innovation).
3. Mechanismen der Handlungskoordination
Das G.-Konzept bedarf weiterer Operationalisierungen, um seine Reichweite und Fruchtbarkeit zu erproben. Insoweit ist es eher Perspektivwechsel und Arbeitsprogramm. Daher liegt es nahe, in spezifischen Feldern konkrete Regelungsstrukturen zu untersuchen. Sozialwissenschaftliche G.-Konzepte analysieren ganz unterschiedliche Modi der Handlungskoordinierung. Die durchaus verwirrende Vielfalt von Mechanismen geht über die klassischen Mechanismen wie Hierarchie, Wettbewerb, Verhandlungen und Netzwerke hinaus. Angesichts des zentralen Anliegens des Ansatzes, der Analyse von Formen der Handlungskoordinierung, kann das nicht überraschen. Insoweit wird man mit erheblichen Varianzen zwischen einzelnen Forschungsfeldern zu rechnen haben. Verkompliziert wird die Lage noch dadurch, dass sich regelmäßig eine Kombination von G.-Modi findet, die in ihren Verkoppelungen und den Mischungsverhältnissen das konkrete G.-Regime eines bestimmten Sektors bilden. Dies begründet durchaus Schwierigkeiten der Analyse, die sowohl die präzisierende Beschreibung von elementaren G.-Modi als auch ihre feldspezifischen Differenzierungen und ihre Verknüpfung zu einem G.-Regime betreffen. Der Vorteil besteht freilich darin, in strukturierter Weise einen Rahmen für die Nutzung empirischer Aussagen zur Wirkung der Mechanismen der Koordination und ihrem Zusammenwirken zur Verfügung zu stellen.
Für die rechtswissenschaftliche G.-Analyse ist die Rolle des Rechts in diesem Kontext näher zu bestimmen. Die Rechtswissenschaft ist durch ihren Gegenstand auf den ersten Blick eingegrenzt auf rechtliche Formen der Handlungskoordinierung. Insoweit macht die rechtswissenschaftliche Analyse nicht beliebige Formen gesellschaftlicher Handlungskoordination zu ihrem unmittelbaren Gegenstand. Die in der G.-Diskussion als analytische Elementarkategorien benutzten Modi der Handlungskoordinierung wie Hierarchie, Wettbewerb, Netzwerke, Verhandlungen oder Gemeinschaften sind daher nicht schon als solche für die rechtswissenschaftliche Analyse bedeutsam, sondern nur dann, wenn sie – jenseits rechtspolitischer Interessen – als normativ relevante Frage thematisiert werden können. Bei genauerer Betrachtung sind rechtliche wie nichtrechtliche Formen der Handlungskoordinierung gleichermaßen Teil des G.-Regimes, innerhalb dessen sich dann bestimmte Kommunikations- und Handlungszusammenhänge ausbilden und Entscheidungen getroffen werden. Insoweit wird die jeweilige Handlungspraxis durch rechtliche wie nichtrechtliche Modi der Handlungskoordinierung geprägt.
4. Kritik an dem Konzept
Die rechtswissenschaftliche Kritik arbeitet sich oftmals an einem wirklichen oder vermeintlichen Gegensatz von steuerungsorientierter oder wirkungsorientierter Rechtswissenschaft und G.-Ansätzen ab, freilich gelegentlich nicht ohne meinungsfreudige Ignorierung rechtswissenschaftlicher Aussagen zur G.-Forschung und ebenso nicht ohne gelegentliche Identitätsannahmen von Rechtsdogmatik (Dogmatik) und Rechtswissenschaft. Das sagt zwar einiges über das jeweilige Wissenschaftsverständnis aus, weniger aber über die Fruchtbarkeit des G.-Ansatzes. Dieser hatte niemals zum Ziel, rechtsdogmatische Aussagen zu ersetzen, so wenig wie der vorgebliche Gegenspieler einer steuerungsorientierten oder wirkungsorientierten Rechtswissenschaft. In der Sache geht es um ein Analyse-Instrumentarium, das in der Lage ist, die Veränderungen von Staatlichkeit sichtbar und besser analysierbar zu machen.
Demgegenüber wird ein Steuerungsansatz propagiert, der eher an herkömmliche Perspektiven der Rechtswissenschaft anknüpft. So soll der Steuerungsbegriff (Steuerung) als normativer Zurechnungs- und Rechtsfolgezusammenhang verstanden werden, wobei freilich nicht immer deutlich wird, was damit für die Analyse gewonnen wird. Über den Steuerungsansatz soll allerdings auch eine Ausdifferenzierung und Erweiterung des Untersuchungsgegenstandes erfolgen. Dadurch sollen die Einbeziehung von Personal, Organisation und Verfahren ebenso wie die anderen Formen staatlichen Handelns wie Warnungen, Empfehlungen oder monetäre Ansätze ermöglicht und darüber hinaus die Wirkungszusammenhänge und Wechselbeziehungen zwischen unterschiedlichen Instrumenten berücksichtigt werden. Dann liegt allerdings eine gewisse Nähe zu Fragen, die auch im Rahmen des G.-Ansatzes thematisiert werden, auf der Hand. Übergreifende Wirkungszusammenhänge und unterschiedliche „Steuerungs“-Medien stehen im Zentrum einer G.-Analyse. Ebenso ist nicht zu übersehen, dass der G.-Ansatz eine Perspektivänderung auf veränderte Formen von Staatlichkeit beinhaltet und insoweit vielfältig an rechtswissenschaftliche Entwicklungen und Diskussionen anschließen kann. Dazu braucht man nur auf die Stichworte Europäisierung, Internationalisierung und Privatisierung zu verweisen. Diese Entwicklungen stellen aber zugleich das in Frage, was den Steuerungsansatz ausmacht: Wer steuert wen, mit welchen Instrumenten und mit welchem Erfolg? Die G.-Perspektive zieht insoweit gerade die Konsequenz aus der Einsicht, dass politische Steuerung in Reaktion auf die gesellschaftliche Pluralität, Dynamik und Komplexität der zu bewältigenden Aufgaben durch unterschiedliche staatliche und nicht staatliche Akteure (die eben nicht verabschiedet werden) auf unterschiedlichen Ebenen und mit je nach Feldern unterschiedlichen Formen und Instrumenten stattfindet und damit nicht oder nicht notwendig mehr einem zentralen Steuerungssubjekt zugeschrieben werden kann. Der Ansatz will einen analytischen Rahmen zur Verfügung stellen, der strukturiert – nicht mehr und nicht weniger.
Literatur
P. Collin: Privat-staatliche Regelungsstrukturen im frühen Industrie- und Sozialstaat, 2016 • S. Grundmann/F. Möslein/K. Riesenhuber (Hg.): Contract Governance, 2015 • A. Pilniok: Changing European Governance of Research. A Public Law Perspective, in: D. Jansen/I. Pruisken (Hg.): The Changing Governance of Higher Education and Research, 2015, 207–234 • A. Pilniok/H.-H. Trute: Die externe Governance der Promotionsphase: Wer setzt die Standards, in: J. Brockmann/A. Pilniok/H.-H. Trute/E. Westermann: Promovieren in der Rechtswissenschaft. Zwischen Individualbetreuung und strukturierten Programmen, 2015, 137–160 • H.-H. Trute: Governance und Wissen, in: P. Weingart/G. G. Wagner (Hg.): Wissenschaftliche Politikberatung im Praxistest, 2015, 115–135 • A. C. Ciacchi: Judicial Governance in Private Law through the Application of Fundamental Rights, in: ALJ 1/1 (2014), 121–134 • W. Hoffmann-Riem: Governance als Perspektivenerweiterung in der Rechtswissenschaft, in: ALJ 1/1 (2014), 3–19 • F. Möslein: Privatrechtliche Regelsetzung, Governance und Verhaltensökonomik, in: ALJ 1/1 (2014), 135–143 • G. F. Schuppert: Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann/A. Voßkuhle (Hg.): Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 1, 2012, § 16 • M. A. Glaser: Internationale Verwaltungsbeziehungen, 2011 • W. Hoffmann-Riem: Die Governance-Perspektive in der rechtswissenschaftlichen Innovationsforschung, 2011 • A. Pilniok: Governance im europäischen Forschungsförderverbund, 2011 • G. F. Schuppert: Alles Governance oder was?, 2011 • G. F. Schuppert: Governance-Forschung. Versuch einer Zwischenbilanz, in: DV 44/2 (2011), 273–289 • R. Broemel: Strategisches Verhalten in der Regulierung, 2010 • R. Broemel u. a.: Disciplinary Difference from a legal Perspective, in: D. Jansen (Hg.): Governance and Performance in the German Public Research Sector, 2010, 19–41 • C. Franzius: Warum Governance?, in: KJ 42/1 (2009), S. 25–38 • D. Jansen: Governance and Performance in the German Public Research Sector, 2009 • W. Kahl: Über einige Pfade und Tendenzen in Verwaltungsrecht und Verwaltungsrechtswissenschaft – ein Zwischenbericht, in: DV 42/4 (2009), 463–493 • J. Kersten: Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: E. Grande/S. May (Hg.): Perspektiven der Governance-Forschung, 2009, 45–59 • H.-H. Trute/A. Pilniok: Von der Ordinarien- über die Gremien- zur Managementuniversität? Veränderte Governance-Strukturen der universitären Forschung und ihre normativen Konsequenzen, in: D. Jansen (Hg.): Neue Governance für die Forschung, 2009, 19–35 • I. Appel: Das Verwaltungsrecht zwischen klassischen dogmatischen Verständnis und steuerungswissenschaftlichen Anspruch, in: VVDStRL, Bd. 67, 2008, 226–277 • H.-H. Trute/D. Kühlers/A. Pilniok: Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: G. F. Schuppert/M. Zürn (Hg.): Governance in einer sich wandelnden Welt, PVS Sonderheft 41 (2008), 173–189 • D. Jansen (Hg.): New Forms of Governance in Research Organisations, 2007 • A. Benz: Eigendynamik von Governance in der Verwaltung, in: J. Bogumil/W. Jann/F. Nullmeier (Hg.): Politik und Verwaltung, PVS Sonderheft 37 (2006), 29–49 • H.-H. Trute/D. Kühlers/A. Pilniok: Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: A. Benz u.a (Hg.): Hdb. Governance, 2006, 240–252 • J. von Blumenthal: Governance. Eine kritische Zwischenbilanz, in: ZPol 15/4 (2005), 1149–1080 • G. F. Schuppert (Hg.): Governance-Forschung, 2005 • A. Benz (Hg.): Governance. Regieren in komplexen Regelsystemen, 2004 • S. Lange/U. Schimank (Hg.): Governance und gesellschaftliche Integration, 2004 • H.-H. Trute/W. Denkhaus/D. Kühlers: Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, in: DV 37/3 (2004), 451–473 • J. Kooiman: Governing as Governance, 2003 • H.-H. Trute: Verwaltung und Verwaltungsrecht zwischen gesellschaftlicher Selbstregulierung und staatlicher Steuerung, DVBl 111/17 (1996), 950–964.
Empfohlene Zitierweise
H. Trute: Governance, III. Rechtswissenschaftlich, Version 22.10.2019, 17:30 Uhr, in: Staatslexikon8 online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Governance (abgerufen: 22.11.2024)
