Sparkassen
I. Rechtlich
Abschnitt drucken1. Einleitung
Die deutsche Kreditwirtschaft ist durch eine dreigliedrige Struktur geprägt („Drei-Säulen-System“), in der neben privaten und genossenschaftlichen Banken die öffentlich-rechtlichen, von staatlichen Gebietskörperschaften getragenen Institute einen bedeutenden Pfeiler bilden. Innerhalb dieser Säule verfügen die kommunalen S. über einen Marktanteil von ca. 15 % der Gesamtbilanzsumme (2017). S. stehen in alleiniger oder in gemeinsamer Trägerschaft von Gemeinden, Städten, Kreisen oder kommunalen Zweckverbänden. Neben kommunalen gibt es auch einige wenige sog.e freie S., die von den Gebietskörperschaften unabhängig sind.
Während die Geschäftstätigkeit der privaten Banken durch legitimes Streben nach Gewinnmaximierung, die der Genossenschaftsinstitute (Genossenschaft) durch den Solidargedanken geprägt ist, haben die öffentlichen Kreditinstitute im Allgemeinen, die S. im Besonderen einen „öffentlichen Auftrag“ zu erfüllen. Dabei kann die Erwirtschaftung von Gewinnen willkommener Nebeneffekt sein, darf aber nicht als primäre Motivation der Geschäftstätigkeit im Vordergrund stehen.
Das deutsche S.-Wesen findet seine Wurzeln in privaten Initiativen des 18. Jh. Deren Ziel war es, durch die Einrichtung von Armen- und Leihkassen auch der verarmten Bevölkerung Zugang zu grundlegenden Finanzdienstleistungen (Einlagen- und dem Kleinkreditgeschäft) zu ermöglichen. Als erste S. im eigentlichen Sinne gilt die 1778 gegründete Hamburger Ersparungs-Classe. Sie sollte die oben angeführten Dienstleistungen anbieten und den Sparsinn der ärmeren Bevölkerung wecken. Später entstanden die ersten kommunalen S., die zunächst als unselbstständige Einrichtungen der Gemeinden geführt wurden. Das preußische S.-Recht ordnete im Jahr 1838 eine Trennung der kommunalen Vermögensmasse von der S. an und richtete damit die Aufmerksamkeit auf das Problem der Einlagensicherheit. Im Zusammenhang mit der Wirtschaftskrise des Jahres 1931 griff das Reich durch Notverordnung in die Organisationsstrukturen der S. ein und ordnete an, dass diese als selbstständige Anstalten des öffentlichen Rechts zu organisieren sind. Die durch diese endgültige Emanzipation der S. beendete Möglichkeit ihrer Gläubiger, auf Kommunalvermögen zuzugreifen, wurde durch Einrichtung der Gewährträgerhaftung und Bestätigung der bereits etablierten Anstaltslast kompensiert. Während letztere, nicht immer ausdrücklich gesetzlich normierte Regelung die Verpflichtung der die S. tragenden Gebietskörperschaften zu deren angemessener Ausstattung mit finanziellen und sonstigen Mitteln beschreibt, entspricht erstere einer gesetzlichen Garantie an die Gläubiger, aufgrund derer diese bei Ausfall der S. auf die Gebietskörperschaft zurückgreifen können. Im Jahr 2001 verpflichtete sich Deutschland gegenüber der Europäischen Kommission zur schrittweisen Abschaffung dieser Regelungen, weil es sich bei ihnen um nicht notifizierte, nicht genehmigungsfähige und daher unionsrechtswidrige Beihilfen (vgl. Art. 107 Abs. 1 AEUV) handeln sollte (s. jetzt z. B. § 7 Abs. 2 SparkassenG NRW).
2. Recht
2.1 Rechtsgrundlagen
Organisation und Rechtverhältnisse der S. werden im Zusammenwirken von Bundes- und Landesrecht geregelt. Bei den kommunalen S. handelt es sich um Anstalten des öffentlichen Rechts und damit um Einrichtungen der mittelbaren Verwaltung, auch wenn sie sich als solche im Geschäftsverkehr kaum zu erkennen geben. Die zentralen Organisationsvorschriften sind den S.-Gesetzen der Länder zu entnehmen, in denen Aufgaben sowie Organisation der S., die Aufsicht über die sowie ihr Verhältnis zu den Trägerkörperschaften geregelt sind. Bisweilen sehen die Gesetze auch die Möglichkeit anderer Organisationsformen vor (vgl. § 32 SparkassenG Schleswig-Holstein).
Zugl. handelt es sich bei den S. um Kreditinstitute i. S. v. § 1 KWG, so dass die allg.en kreditwirtschaftlichen Vorschriften (insb. die des KWG) Geltung beanspruchen. Dies gilt trotz des grundsätzlichen landesrechtlichen Organisationsvorbehalts auch soweit das KWG Vorgaben für die Organisation eines Kreditinstituts enthält (z. B. § 25a KWG). Daher unterliegen S. auch der wirtschaftsverwaltungsrechtlichen Aufsicht durch die BaFin (Finanzaufsicht).
Die Geschäfte der S. werden, wie die anderer Kreditinstitute, in den Formen des Privatrechts abgewickelt.
2.2 Anbindung an die Trägerkörperschaften, v. a. Regionalprinzip
Die Errichtung der S. ist von der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (Selbstverwaltung) umfasst.
Ihre öffentlich-rechtliche Organisationsform, v. a. aber der dauerhafte Einfluss der sie tragenden Gebietskörperschaften macht die S. zu einer Einrichtung der organisierten Staatlichkeit.
S. können sich daher nicht auf Grundrechte berufen (BVerfGE 75,192), sind in dem Rahmen des Verwaltungsprivatrechts ihrerseits an Grundrechte gebunden (str.) und unterliegen mit Blick auf die Einhaltung der Vorgaben des S.-Rechts der staatlichen Aufsicht (s. z. B. § 40 SparkassenG NRW), die neben die wirtschaftsverwaltungsrechtliche Aufsicht der BaFin tritt. Deutlichstes Zeichen für die Verbindung zwischen Trägerkörperschaft und S. ist das sog.e Regionalprinzip, das Ausfluss der bundes- und rechtsstaatlich inspirierten Aufteilung von Kompetenzen ist und daher unabhängig von seiner gesetzlichen Normierung gilt. Das Prinzip besagt, dass sich eine kommunale S. weder in organisatorischer Hinsicht (etwa durch die Errichtung von Zweigstellen) noch in geschäftlicher Hinsicht (durch die Begründung von Geschäftsbeziehungen ohne personelle oder räumliche Anknüpfung) jenseits ihres Geschäftsgebiets (das mit dem Territorium der sie tragenden Gebietskörperschaft identisch ist) betätigen darf. Indes ist das Regionalprinzip zunehmend gesetzlich aufgeweicht und nicht zuletzt unter dem Eindruck der Abwicklung von Bankgeschäften im Internet tatsächlich ignoriert worden; zudem ist es unter kartellrechtlichen Legitimationsdruck geraten.
2.3 Aufgaben
Exemplarisch regelt etwa § 2 Abs. 1 des SparkassenG NRW, dass S. „der geld- und kreditwirtschaftlichen Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft insbesondere des Geschäftsgebietes und ihres Trägers […] dienen“. Es treten weitere Funktionen hinzu, die Abs. 2 der Vorschrift beschreibt: „Die Sparkassen stärken den Wettbewerb im Kreditgewerbe. Sie fördern die finanzielle Eigenvorsorge und Selbstverantwortung vornehmlich bei der Jugend, aber auch in allen sonstigen Altersgruppen und Strukturen der Bevölkerung. Sie versorgen im Kreditgeschäft vorwiegend den Mittelstand sowie die wirtschaftlich schwächeren Bevölkerungskreise.“ Daneben verfügen die S. über umfangreiche Geschäftsbeziehungen zu ihren Trägerkörperschaften (Hausbank). Zur Erfüllung dieser Aufgaben dürfen die S. alle banküblichen Geschäfte („Universalbankprinzip“) nach kaufmännischen Grundsätzen unter Beachtung ihres öffentlichen Auftrags betreiben (Abs. 3 und 4). Sparkassengesetzlich zum Zwecke der Risikobegrenzung niedergelegte Einschränkungen zulässiger Geschäfte sind im Laufe der Zeit unter dem Vorzeichen des Universalbankprinzips indes immer weiter zurückgedrängt worden.
Die Norm betont auch, dass „Gewinnerzielung […] nicht Hauptzweck des Geschäftsbetriebes“ (Abs. 3 S. 2) ist. Ein umfassender Verzicht auf die Gewinnerzielung ist allerdings bereits deswegen nicht möglich, weil die S. mangels einer Kapitalzuführung durch die Trägerkörperschaften und bei nur begrenzter Möglichkeit der Aufnahme fremden Kapitals (vgl. § 26 SparkasseG NRW) die für ihre Geschäftstätigkeit bankenaufsichtsrechtlich erforderliche Kapitalausstattung aus eigenen Gewinnen aufbauen müssen. Dieses Erfordernis steht in einem Spannungsverhältnis zu den Interessen der Trägerkörperschaften an der Abführung von Gewinnen, die indes oft nur bestimmten Verwendungszwecken zugeführt werden können (vgl. § 25 SparkassenG NRW).
2.4 Innere Organisation
Die S.-Gesetze gestalten die innere Organisation der Institute angelehnt an die Strukturen einer AG (z. B. § 9 SparkassenG NRW). Dementsprechend verfügen sie über ein geschäftsführendes (kollegiales oder monokratisches) Organ – den Vorstand – sowie den Verwaltungsrat, der die Richtlinien der Geschäftspolitik bestimmt, die Geschäftsführung überwacht und zentrale Entscheidungen trifft (vgl. z. B. § 15 SparkassenG NRW). Nach einigen S.-Gesetzen tritt zu diesen beiden Organen noch der Kreditausschuss hinzu.
Die jeweiligen Organwalter von Vorstand und Verwaltungsrat bedürfen der fachlichen Qualifikation (vgl. z. B. § 12 Abs. 1 SparkassenG NRW bzw. § 33 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 KWG). Dem Verwaltungsrat gehören durchweg Personen an, die den kommunalen Trägerkörperschaften verbunden sind und von diesen entsandt wurden. Dennoch haben sie bei ihrer Tätigkeit das Wohl der S. im Auge zu behalten und sind an Weisungen der Trägerkörperschaft nicht gebunden (vgl. § 15 Abs. 6 SparkassenG NRW).
2.5 Sparkassen im Verbund
Die dezentral entstandenen S. schlossen sich schon früh aus Gründen der Interessenvertretung in regionalen S.-Verbänden zusammen und errichteten zur Erleichterung des überörtlichen Zahlungsverkehrs Girozentralen, denen oftmals auch die Funktion einer S.-Zentralbank zukam. In einigen Fällen trat später das jeweilige Land als Träger des Instituts hinzu, so dass eine LB/Girozentrale entstand, unter deren Dach dann auch eine Landesbau-S. betrieben wurde. Auf Bundesebene existiert heute der Deutsche S.- und Giroverband e. V. (DSGV) als Dachverband der S.-Finanzgruppe, der zudem die institutssichernden Einrichtungen verwaltet. Die daneben bestehende Körperschaft des öffentlichen Rechts DSGV trägt die DekaBank Deutsche Girozentrale.
Die Struktur der S.- und Landesbankenlandschaft hat sich seit den 1990er Jahren durch wechselseitige Verflechtungen und Übernahmen verändert. Aufgrund der Auswirkungen der Finanzkrise 2008 (Finanzmarktkrise) sind viele der Institute unter wirtschaftlichen Druck geraten und wurden strukturell verändert bzw. hinsichtlich ihrer Aufgaben reduziert.
Nicht erst seit dieser Krise, sondern seit jeher haben sich Gebietskörperschaften S. aus verschiedenen Gründen zusammengelegt und hatten sich mit den Folgen kommunaler Gebietsreformen und den daraus resultierenden Folgen für den Neuzuschnitt der jeweiligen S.-Geschäftsgebiete auseinanderzusetzen. In den 1990er Jahren waren zunehmend innovative Organisationsmodelle in der S.-Landschaft zu beobachten. Hierzu zählte z. B. die Bankgesellschaft Berlin, die unter einem gesellschaftsrechtlichen Konzerndach u. a. die Berliner S. und die Landesbank Berlin vereinte, oder der Sachsen Finanzverband, in den das Land seine LB einbrachte und Gemeinden ihre S. einbringen konnten.
Literatur
K. Stern: Das sparkassenrechtliche Regionalprinzip. Verfassungsrechtliche Verankerung und Europarechtsgemäßheit, 2014 • H.-G. Henneke: Die kommunalen Sparkassen. Der rechtliche Rahmen, in: T. Mann/G. Püttner (Hg.): Hdb. der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 2, 32011, § 53a • R. Hoffmann-Theinert (Hg.): Rechtsprechung zum Sparkassenrecht, 2011 • T. Jungkamp: Das Recht der regionalen Sparkassen- und Giroverbände, 2011 • J. Ipsen (Hg.): Zukunft der Sparkassen – Sparkasse der Zukunft, 2004 • H. Schlierbach/G. Püttner: Sparkassenrecht, 2003 • F. Becker: Vernetzung der Landesbanken, 1998.
Empfohlene Zitierweise
F. Becker: Sparkassen, I. Rechtlich, Version 08.06.2022, 09:10 Uhr, in: Staatslexikon8 online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Sparkassen (abgerufen: 06.11.2024)
II. Wirtschaftswissenschaftlich
Abschnitt druckenBei S. handelt es sich in Deutschland um Kreditinstitute, deren Bezeichnung durch den § 40 KWG hoheitlich geschützt ist. Sie sind bis auf wenige Ausnahmen als Anstalten des öffentlichen Rechts organisiert und üben ihre Geschäfte auf der Basis des jeweils für sie gültigen Landes-S.-Gesetzes aus. Träger dieser rechtsfähigen Institutionen sind kommunale Gebietskörperschaften oder speziell eingerichtete Zweckverbände. S. sind, im Gegensatz zu privat organisierten Kreditinstituten (Banken), dem Gemeinwohl verpflichtet.
1. Entstehung und historische Entwicklung
Die Idee für die Einrichtung eines Finanzinstituts für breite und nicht-wohlhabende Teile der Bevölkerung geht auf das 18. Jh. zurück. Die 1778 in Hamburg gegründete Ersparungsclasse gilt als weltweit erste Institution, die der heutigen S.-Philosophie etwa dadurch entspricht, indem sie z. B. Sparbücher für einfache Arbeitnehmer eingerichtet hat. Die erste Einrichtung unter kommunaler Führung wurde mit der Spar- und Leihcasse 1801 in Göttingen gegründet. Im Laufe des 19. Jh. entstanden in vielen Regionen und größeren Städten ähnliche Institute unter der Trägerschaft von Gebietskörperschaften, 1838 wurde in Preußen das erste „S.-Reglement“, ein Vorläufer der späteren S.-Gesetze, erlassen. Zur Vertretung ihrer gemeinsamen Interessen in der Öffentlichkeit schlossen sich die Institute 1884 in Dortmund zum Deutschen S.-Verband zusammen.
Das Geschäftsmodell der S., insb. den gering verdienenden Bevölkerungsschichten einen Zugang zum institutionellen Vorsorgesparen zu geben und diese Einlagen auch zu verzinsen, fand spätestens nach der Jahrhundertwende anhaltenden Zulauf. Die Zahl der Institute wuchs stetig, Anfang der 1900er Jahre besaß nahezu jeder dritte Deutsche ein S.-Buch. Parallel wurde in ersten Schritten der bargeldlose Zahlungsverkehr eingeführt, an dem die Kunden der S. ebenfalls teilnehmen konnten. Zur Abwicklung des Giroverkehrs wurden regionale Girozentralen errichtet. Die zunächst von den großen Privatbanken ignorierten öffentlichen Institute entwickelten sich systematisch zu Universalbanken und ernsthaften Konkurrenten im Wettbewerb um die Gunst des Privatkunden.
Trotz der Wirren des Ersten Weltkrieges entdeckten die S. auch das Wertpapiergeschäft als weiteres Angebotssegment, das von der Reichsregierung dankbar als Vertriebskanal für Kriegsanleihen genutzt wurde. Noch vor Kriegsende gründeten die regionalen Girozentralen ein gemeinsames Spitzeninstitut (Deutsche Girozentrale), 1924 schließlich entstand mit dem Deutschen S.- und Giroverband (DSGV) die noch heute existierende Spitzenorganisation der öffentlichen Kreditinstitute. Noch vor dem Zweiten Weltkrieg konnten die S. ihre vollständige Abhängigkeit von den sie tragenden Gebietskörperschaften verringern, sie erhielten 1931 eine eigene Rechtspersönlichkeit, zudem steht der Name „S.“ unter rechtlichem Schutz. Das Reichskreditwesengesetz stellte 1934 überdies die S. den (privaten) Banken gleich.
In den Folgejahren konnten sich die S. und ihre Organisationen dem politischen Druck nicht vollständig entziehen. Sie wurden wie viele andere Institutionen „gleichgestellt“, ihre Kundenbeziehungen dienten missbräuchlich der Kriegsfinanzierung, seit 1935 gehörte der DSGV unfreiwillig zur staatlich gelenkten Wirtschaftsorganisation.
2. Vom Wiederaufbau zur Wiedervereinigung
Durch die Aufteilung Nachkriegsdeutschlands in vier Besatzungszonen entwickelte sich die Idee öffentlich-rechtlicher S. nur in den drei westlichen Sektoren, der 1949 gegründeten Bundesrepublik, sehr schnell wieder positiv. Nicht zuletzt durch die Re-Etablierung des DSGV im Jahr 1953 haben die Institutionen der Gruppe erheblich zum konsequenten Wiederaufbau und zum sog.en Wirtschaftswunder beigetragen. Im sowjetisch besetzten Teil Deutschlands, der späteren DDR, wurden die ehemaligen S. hingegen vollständig in das zentral gelenkte sozialistische Wirtschaftssystem (Zentralverwaltungswirtschaft, Sozialismus) integriert.
In der Bundesrepublik folgte die Neuausrichtung weitgehend deren föderaler Organisation (Föderalismus). Die regionale Verbandsstruktur orientierte sich eng an den Landesgrenzen, die relative Bedeutung dieser einzelnen Subsysteme wiederum beruhte nicht zuletzt auf der Wirtschaftskraft des betreffenden Bundeslandes. Im gesamten Bundesgebiet nahm zwar die Zahl der rechtlich selbstständigen S. durch häufige Gebietsreformen im Laufe der Zeit kontinuierlich ab, gleichzeitig intensivierte die Gruppe aber den Aufbau eines dichten Filialnetzes. Dadurch wurden S. zu schnell und leicht erreichbaren Finanzpartnern von Haushalten, Gewerbetreibenden oder mittelständischen Unternehmen. Zudem formierte sich parallel die S.-Finanzgruppe durch angeschlossene Landesbau-S. und öffentlich-rechtliche Versicherungsunternehmen. Die regionalen Girozentralen sowie die Deutsche Kapitalanlagegesellschaft rundeten das Angebotssortiment ab. Seit 1975 unterhält die S.-Organisation auch einen eigenen Haftungsverbund.
In den drei Dekaden vor dem Fall der Mauer waren die S. mit Abstand die wichtigste Bankengruppe in der Bundesrepublik. Gemessen am Geschäftsvolumen betrug ihr Marktanteil durchweg über 20 %, in einzelnen Jahren übertraf ihre Bedeutung sogar alle Groß- und Privatbanken zusammen.
3. Entwicklung seit 1990 und Ausblick
Nach der Wiedervereinigung wurden die früheren DDR-S. von der Staatsbank getrennt und als jetzt kommunale Kreditinstitute in die erweiterte gesamtdeutsche S.-Organisation integriert. Durch die effektive Unterstützung der westdeutschen Partner wurden auch die S. in den neuen Bundesländern sehr schnell zu funktionsfähigen und fachkundigen Finanzpartnern im Neuaufbau der wirtschaftlichen Strukturen.
Im Nachgang der Einführung der EWWU gerieten die deutschen S. unter Druck, da ihnen durch die kommunalen Bestandsgarantien unerlaubte Wettbewerbsvorteile unterstellt wurden. Nach einem langwierigen und komplizierten Verhandlungsprozess einigten sich die Europäische Kommission und die Bundesrepublik im Jahr 2005 auf die sog.e Brüsseler Konkordanz. Sie beinhaltet im Wesentlichen die Abschaffung der Anstaltslast und der Gewährträgerhaftung, nimmt also den S. die hoheitlichen Garantien. Damit wurde u. a. die Beschaffung von Eigenkapital deutlich schwieriger, gleichwohl demonstrierten die S. nicht zuletzt in der Finanzkrise 2008 (Finanzmarktkrise), dass sie selbst heftigste Verwerfungen an internationalen Finanzmärkten im Gegensatz zur privaten Konkurrenz ohne nennenswerte Einbußen verkraften können.
Erst die Einführung der Europäischen Bankenunion (Bankenunion) rüttelte an den Grundfesten des öffentlich-rechtlichen Systems. Die Flut an Melde- und Regulierungsauflagen, die deutlich verschärften Kapitalanforderungen und die zusätzlichen Liquiditätsregeln belasten bei vielen, vornehmlich relativ kleinen S. nachhaltig das operative Geschäft. Die unkonventionelle Geldpolitik der EZB mit den einhergehenden negativen Marktzinssätzen konterkarierte das Geschäftsmodell zusätzlich und erhöhte den Konsolidierungsdruck. Geradezu zwangsläufig ging die Zahl der selbstständigen S. kontinuierlich zurück.
Die Idee einer gemeinwohl-orientierten Säule des Kreditgewerbes steht auf dem Prüfstand. Die in der vergangenen Dekade eingeleiteten Reformen auf EU-Ebene (EU) blenden die Besonderheiten des deutschen Finanzsystems beinahe vollständig aus. Die offensichtliche Hinwendung zu einer kapitalmarktbasierten Finanzbranche nimmt den deutschen S. die erforderliche Geschäftsgrundlage. Trotz der beispiellosen Erfolge beim Wiederaufbau und nach der Wiedervereinigung fehlt es der S.-Idee (bisher) an gesellschaftlicher und politischer Unterstützung. Aber auch die Gruppe selbst ist gefordert, sehr schnell ein belastbares Zukunftskonzept zu erstellen.
Literatur
H. Gischer/P. Reichling/T. Hartmann-Wendels: Modell für eine leistungsfähige Sparkassen-Finanzgruppe. Kooperation im Verbund statt vertikale Konzentration, in: ZfgK 64/8 (2011), 378–383 • P. Brämer u. a.: Der öffentliche Auftrag der deutschen Sparkassen aus der Perspektive des Stakeholder-Managements, in: ZögU 33/4 (2010), 313–334 • G. Ashauer: Von der Ersparungscasse zur Sparkassen-Finanzgruppe, 1991.
Empfohlene Zitierweise
H. Gischer: Sparkassen, II. Wirtschaftswissenschaftlich, Version 08.06.2022, 09:10 Uhr, in: Staatslexikon8 online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Sparkassen (abgerufen: 06.11.2024)
