Staatsverschuldung

1. Begriff

S. (englisch: public debt; lateinisch: debitum, d. h. Schuld, Schuldigkeit, moralische Verpflichtung) stellt aus ökonomischer Perspektive eine Kreditaufnahme des Staates und aus rechtswissenschaftlicher Perspektive eine Rechtsverbindlichkeit des Staates gegenüber Dritten dar. Zumeist sind die Gläubiger private Investoren, die für die Zahlung eines Nominalbetrags vom Staat eine Staatsanleihe als verbrieftes vermögenswertes Recht erhalten, den Nominalbetrag zzgl. Zinszahlungen am Laufzeitende zurückzuerhalten. Neben Steuern, Beiträgen und Gebühren ist die S. eine staatliche Einnahmequelle, indem der Staat im Rahmen des Emissionsgeschäftes von Staatsanleihen als aktiver Finanzmarktakteur und zugleich als Kreditnehmer auftritt. In der BRD übernimmt die Bundesrepublik Deutschland – Finanzagentur GmbH (Bundesfinanzagentur) diese Funktion im Bereich der Bundesschulden und handelt im Auftrag der Bundesregierung bzw. des Bundesfinanzministeriums.

Die S. wird insb. dann herangezogen, wenn die laufenden Einnahmen zur Deckung der Ausgaben nicht ausreichen. Hier ermöglicht S. dem Staat in der kurzen Frist die Einnahmeseite zu erhöhen, wodurch der Staat in der Gegenwart mehr Ausgaben oder Investitionen tätigen kann. In der mittleren bis langen Frist hingegen, müssen die Kredite zzgl. Zinsen zurückbezahlt werden. Somit entsteht durch die S. eine schwebende Verbindlichkeit gegenüber zukünftigen Staatshaushalten.

Der Staat zahlt also für die S. einen Preis: den Zins. Das Zinsniveau ist das Preissignal, das der Wirtschaftspolitik vermittelt, wie mit der S. umzugehen ist.

Hierbei ist es umstritten, ob der Staat durch S. finanzierte öffentliche Ausgaben und Investitionen die effektive Nachfrage wirksam erhöhen kann. Unumstritten ist, dass die S. ein zentrales Instrument der Wirtschaftspolitik liefert, das interdependente Auswirkungen auf monetäre Entwicklungen haben kann.

In der wirtschaftswissenschaftlichen Rezeption ist es seit jeher umstritten, ob die S. positiv oder generell negativ zu bewerten ist. In der negativen Darstellung wird die Belastung der S. für künftige Generationen hervorgehoben. Überdies führe eine übermäßige S. zu Inflation und drohe, die Stabilität der Geldverfassung zu erodieren, wie aus monetaristischen Perspektiven der S. entgegengehalten wird. In der positiven Darstellung wird die S. gefordert, um diejenigen Bürger zu unterstützen, die unterdurchschnittlich Realvermögen gebildet haben. Zwischen diesen beiden Perspektiven entscheidet der Zins, welche Seite prinzipiell überwiegt. Wenn der Zins so gering ist, dass dynamische Ineffizienz vorliegt, liegen gute Gründe vor, um die Belastung zukünftiger Generationen geringer zu bewerten. Anderseits kann ein plötzlich eintretendes höheres Zinsniveau den Staat in eine Refinanzierungsnotlage bringen. Über die Entwicklungslinien dieser beiden Positionen und der modernen Diskussion siehe auch Austeritätspolitik.

2. Ursachen

Aus moderner wirtschaftswissenschaftlicher Perspektive können die Ursachen der S. in exogene und endogene Faktoren unterteilt werden:

Exogene Faktoren sind bspw. Kriege, Pandemien und andere Krisen, die nicht durch die Regierung oder die S. selbst verursacht worden sind, wie z. B. eine Finanzmarktkrise, die auf eine unzureichende Regulierung des Geschäfts- und Investmentbankensystems (Banken) zurückzuführen ist.

Endogene Faktoren hängen mit der S. selbst zusammen. Ihr kausaler Wirkungszusammenhang und die Wirkungsrichtung mit der S. sind empirisch nicht immer zweifelsfrei zu identifizieren und daher schwer messbar. In empirischen Untersuchungen wird dazu versucht, die S. über einen längeren Zeitraum, auf mehreren Gebietskörperschaftsebenen oder durch die gemeinsame Betrachtung vieler Staaten zu untersuchen. Hierdurch erhört sich die Variation der S. und ihrer Einflussfaktoren, die sodann besser auf Gemeinsamkeiten untersucht werden können. Instrumentalvariablen, Regressionsdiskontinuitäten und Differenz-von-Differenzen-Ansätze werden hier heutzutage herangezogen. Eine experimentelle Überprüfung ist aufgrund der mangelnden externen Validität schlechter geeignet. Normalerweise wird zur Überprüfung der Tragfähigkeit der S. die sogenannte modell-basierte Tragfähigkeitskonzeption von Henning Bohn herangezogen.

Zu den endogenen Einflussfaktoren zählen ökonomische, institutionelle und kulturelle Einflussfaktoren. Bei den institutionellen Faktoren sind insb. die allgemeinen Haushalts- und Verschuldungsregeln und die spezifischen Merkmale der lokalen Finanzverfassung und des (föderalen) (Mehrebenen-)Regierungssystems (Mehrebenensystem), der Verfassung und der weiteren interdependenten Regeln der Geldverfassung zu erwähnen, die einen Einfluss auf die S. ausüben. Unbestritten ist, dass ökonomische Ursachen, wie die wirtschaftliche Entwicklung, die Demographie und weitere sozioökonomische Determinanten die S. beeinflussen. Diese Erklärungen werden als „traditionelle Erklärungen“ in einem kleinen Ausschnitt genauer erläutert.

Die endogenen politökonomischen Bestimmungsgründe werden mit Hilfe der neuen Institutionenökonomik untersucht und unterhalb genauer dargestellt. Die Public Choice-Theorie baut auf der Verhaltensannahme auf, dass Politiker allein an ihrem Eigennutz interessiert sind und daher ihre eigene Wiederwahl anstreben. Aus diesem Ansatz lassen sich politökonomische Ursachen der S. zusammenfassen, die nach den traditionellen Erklärungen weiter unterhalb dargestellt werden.

2.1 Traditionelle Erklärungen

a) Lastenverschiebungen: Staaten investieren u. a. in die Bildung und/oder die Infrastruktur. Gleichwohl profitieren nicht nur gegenwärtige, sondern v. a. zukünftige Steuerzahler von diesen Investitionen. Geht man normativ aus, dass sich alle Nutznießer an den zur Bereitstellung dieser Güter verbundenen Kosten beteiligen sollen, so kann dies mittels S. bewerkstelligt werden: Aufgrund der S. werden die Steuerbelastungen auf unterschiedliche Zeitpunkte verteilt. Somit müssen zukünftige Steuerzahler für ihren Nutzen aus den gegenwärtigen Investitionen aufkommen. Anhänger des deutschen Finanzklassizismus, wie Lorenz von Stein und Adolph Wagner, wiesen im 19. Jh. auf eben diese Funktion als Ursache und Notwendigkeit der S. hin: So heißt es bei L. von Stein: „Ein Staat ohne Staatsschuld thut entweder zu wenig für seine Zukunft, oder er fordert zu viel von seiner Gegenwart“ (von Stein 1871: 666).

b) Steuerglättung (Tax Smoothing): Bei Konjunkturschwankungen, die im Abschwung mit zurückbleibenden Staatseinnahmen einhergehen, führt die Finanzierung der Staatsausgaben mittels S. – anstelle einer Steuerfinanzierung – laut Robert Joseph Barro (1979) zu Effizienzgewinnen. Denn durch das Herauf- und Absenken der verzerrenden Steuersätze entstehen zusätzliche Kosten. Die Steuern werden also bei einer Finanzierung mittels S. geglättet, dadurch kann die Wirtschaftspolitik konstant gehalten werden. Bereits der Freiburger Ökonom Walter Eucken wies auf die erhebliche Bedeutung von langfristig festgelegten Steuersätzen hin: Nur so seien die Unternehmer in der Lage ihre Investitionen langfristig planen zu können. Ohne eine derartig konsistente Politik sei eine „Atmosphäre des Vertrauens“ (Eucken 2004: 288) nicht vorhanden.

c) Expansive Fiskalpolitik und wechselnde fiskalpolitischen Strategien.

2.2 Politökonomische Ursachen

Einige der in der Neuen Politischen Ökonomie ermittelten Ursachen für die S. in demokratischen (Mehrebenen-)Systemen werden im Folgenden kurz vorgestellt. Sie basieren auf der eigennutzorientierten (rationalen) Verhaltensannahme der Public Choice und unterstellen ein Wiederwahlinteresse der Politiker im politischen Wettbewerb.

a) Zermürbungskrieg (War of Attrition): Beim Modell des Zermürbungskrieges wird angenommen, dass Budgetüberschüsse bzw. Defizitvermeidung durch die Erhöhung der Steuern und eine Rückführung der Staatsausgaben zu erreichen sind. Konsolidierungsversuche auf beiden Seiten verursachen politische Kosten. Aufgrund des Wiederwahlmotivs versuchen die politischen Akteure, die Konsolidierungsanstrengungen zu vermeiden und auf die nächste Regierung abwälzen zu können. Hier können Verschuldungsregeln wie z. B. eine Schuldenbremse sinnvoll eingesetzt werden.

b) Zeitinkonsistenz: Vor der Wahl (ex ante) erscheint eine bestimmte Finanzpolitik als optimal, die nach den Wahlen (ex post) nicht mehr optimal ist: So versprechen Politiker z. B. vor der Wahl einen Staatsschuldenabbau. Sind sie erst einmal gewählt, unterliegen sie den unter a) geschilderten Anreizen. Um ihre Chancen auf eine Wiederwahl zu erhöhen, verteilen sie Wahlgeschenke und erhöhen die Ausgaben und/oder senken Steuern. Die Budgetdefizite werden durch S. finanziert. Um derartigen Anreizen vorzubeugen, können Verfassungs- bzw. Fiskalregeln eingeführt werden, die dieses opportunistische Verhalten einschränken.

c) Tragik der Allmende (Common Pool Problem): Die Fähigkeit des Staates als Finanzmarktakteur aufzutreten übt auf Politiker, die der Wiederwahlrestriktion unterliegen, den Anreiz aus, das öffentliche Gut der S. intensiv zu nutzen. Dabei wird in der Public Choice-Theorie unterstellt, dass sie das Geld primär für Zwecke ausgeben, die ihrer persönlichen Interessenslage entsprechen. Allerdings erhalten sie aus den Projekten einen höheren Nutzen als Kosten, da die Kosten von allen Steuerzahlern übernommen werden. Es kommt zu einer „Übernutzung der fiskalischen Allmende“.

d) Politischer Konjunkturzyklus: Um eine „hervorragende“ konjunkturelle Lage (z. B. eine niedrige Arbeitslosigkeit) im Wahljahr herbeizuführen, werden die Ausgaben des Staates erhöht und Steuern gesenkt. Dieses Verhalten kann die S. erhöhen.

3. Auswirkungen

Die Effekte der S. auf die Volkswirtschaft werden kontrovers diskutiert. Insb. die Interdependenzen zwischen der S. und den Zinsen, der Geldwertstabilität und den öffentlichen Finanzen sind umstritten.

3.1 Interdependenz zwischen Staatsverschuldung und Zinsen

Bzgl. der Wirkungsweise der S. auf die Zinsen kann zwischen zwei grundlegend verschiedenen theoretischen Ansätzen unterschieden werden: Zum einen nach dem ricardianischen Ansatz, demzufolge eine Erhöhung der S. zu keiner Veränderung des Zinses führt. Zum anderen nach den nicht-ricardianischen Ansätzen bei denen eine Erhöhung der S. mit einer Veränderung des Zinses einhergeht.

a) Ricardianischer Ansatz: Urheber des ricardianischen Ansatzes ist der englische Nationalökonom Daniel Ricardo (Klassische Nationalökonomie). Im Zuge der drastischen englischen S. nach den Napoleonischen Kriegen setze er sich mit der S. auseinander: Dem sogenannten Äquivalenztheorem zufolge ist es unerheblich, ob eine feste Staatsausgabe mittels Steuern oder S. finanziert wird: Wenn sich der Staat verschuldet, antizipieren die Bürger zukünftige Steuererhöhungen in ihr aktuelles Sparverhalten. Die im Zuge der S. erhöhte Nachfrage nach Kapital ergibt zwar steigende Auswirkungen auf den Zins, allerdings steigt dieser aufgrund der äquivalent erhöhten Ersparnis nicht. S. hat beim ricardianischen Äquivalenztheorem keine Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum. S. ist somit neutral.

Das ricardianische Äquivalenztheorem wurde von R. J. Barro (1974) in einem neoklassischen Modell wieder aufgegriffen. Hier antizipieren die Individuen die mit der S. verbundenen späteren Steuerlasten in ihr gegenwärtiges rationales Entscheidungskalkül (Ricardo-Barro-Äquivalenztheorem). Allerdings widerfuhr R. J. Barros Modell zahlreiche Kritik: Insb. W…urde R. J. Barros wirklichkeitsfremde Annahme eines perfekten Kapitalmarkts (Geld- und Kapitalmarkt) kritisiert.

b) Nicht-ricardianische Ansätze: Nicht-ricardianische Ansätze gehen hingegen davon aus, dass der private Sektor die mit der S. verbundenen zukünftigen Steuerlasten nicht vollständig in sein Sparverhalten integriert. Dabei lassen sich Verstärkungseffekte (Crowding-in) und Verdrängungseffekte (Crowding-out) unterscheiden:

Der Verdrängungseffekt geht auf das in der klassischen Nationalökonomik entwickelte saysche Theorem zurück: Demzufolge kann es keine allgemeine langfristige Überproduktion geben – und somit keine langfristige Unterbeschäftigung in einer Volkswirtschaft vorherrschen. Eine Erhöhung der S. führt somit zu einer Steigerung der Zinsen. Dies hat einen negativen Verdrängungseffekt zur Folge: Denn der private Sektor investiert aufgrund der Zinserhöhung weniger.

Die private Nachfrage wird durch die mit der S. finanzierte staatliche Nachfrage verdrängt. S. hat somit negative Folgen für das Wirtschaftswachstum.

John Maynard Keynes kritisierte im Zuge der Weltwirtschaftskrise von 1929–32 das saysche Theorem und lieferte der Wirtschaftswissenschaft eine umfassende Begründung, warum Verstärkungseffekte der S. auf die wirtschaftliche Entwicklung zu erwarten sind.

Zur Auslastung der in der Weltwirtschaftskrise nicht vollausgelasteten Kapazitäten schlug J. M. Keynes zur Überwindung der Liquiditätsfalle eine expansive Fiskalpolitik vor, die mittels Defizitfinanzierung (deficit spending) die S. intensiv nutzt. Durch den Multiplikatoreffekt steigt die Nachfrage erheblich mehr an als um den Betrag der Summe aller fiskalpolitischen Maßnahmen. Dies kommt durch die Unternehmen zustande, die aufgrund der Nachfragesteigerung mehr investieren und somit die wirtschaftliche Dynamik über den Impuls der staatlichen Konjunkturpolitik (Konjunktur) hinaus beflügeln. J. M. Keynes’ Analyse der Wirkungsweise der S. war allerdings kurzfristig. Eine Analyse der langfristigen Folgen der S. blieb aus. Mit der monetaristischen Gegenrevolution wurden Zweifel an der Wirksamkeit der keynesianischen Fiskalpolitik angemeldet (Keynesianismus). In der langen Frist träten die Verdrängungseffekte in den Vordergrund. Grundsätzlich wäre mit höheren Preisen zu rechnen und Konsumenten, die höhere Steuerbelastungen in der Folge erwarteten. Einer ihrer prominentesten Vertreter ist der US-amerikanische Ökonom Milton Friedman.

Folgt man hingegen den Gedanken der Neukeynesianer – Nicholas Greogory Mankiw und Douglas William Elmendorf – wirkt sich in der kurzen Frist S. positiv auf das Wirtschaftswachstum aus, während in der langen Frist S. zu einem negativen Verdrängungseffekt führt.

Die Postkeynesianer der Modern Monetary Theory hingegen betonen in ihrer Theorie den Verstärkungseffekt und negieren die Existenz eines Verdrängungseffektes (z. B. Dirk Enths): Denn den Anhängern der Modern Monetary Theory zufolge ist die Geldmenge nicht fixiert, was allerdings eine Grundannahme des Verdrängungseffekts darstellt.

Carl Christian von Weizsäcker und Hagen Krämer sehen positive Effekte der S. auf die wirtschaftliche Dynamik, insb. aufgrund des Verdrängungseffektes: Sie gehen von einem sogenannten langfristig ineffizienten dynamischen Gleichgewicht – überkapitalakkummulierten Zustand – der deutschen Wirtschaft aus. Denn die Sparquote der deutschen Bevölkerung sei u. a. aufgrund des demographischen Wandels in Deutschland gestiegen und träfe auf eine verringerte Kapitalnachfrage im Zuge der Digitalisierung. Ein derartig dynamisch ineffizienter Zustand führe zu Nullzinsen, der durch massive S. korrigiert werden solle. Die Theorie von C. C. von Weizsäcker und H. Krämer wird insb. von Stefan Homburg und Hans-Werner Sinn aufgrund des Landrentenarguments abgelehnt: Insb. Ersterer bestreitet, dass sich die Wirtschaft nicht langfristig in einem Zustand der dynamischen Ineffizienz befinden kann, solange die Rendite auf Land der Wirtschaftswachstumsrate entspräche.

Die Wirkungsweise zwischen S. und Zinsen ist nicht unidirektional: Vielmehr kann die Höhe der Zinsen einen Einfluss auf die S. haben. So ergeben sich z. B. bei niedrigen Zinsen niedrigere Kosten der S., wodurch für den öffentlichen Sektor ein zusätzlicher Anreiz besteht, Kredite aufzunehmen.

3.2 Interdependenz zwischen Staatsverschuldung und der Geldwertstabilität

Mit der fiskalischen Theorie des Preisniveaus hat Eric Leeper eine Theorie geliefert, die die Interdependenz zwischen der S. und dem Preisniveau erklärt. Dabei ist die konkrete Ausgestaltung der Geldverfassung von zentraler Bedeutung. Ist es der Zentralbank nicht erlaubt, zur Stabilisierung der Erwartungen auf den Anleihemärkten einzugreifen, können andererseits Risiken für die Währungsordnung entstehen. Unbestritten ist jedoch, dass exzessive Verschuldung einen negativen Effekt auf die Geldwertstabilität ausüben kann. Siehe hierzu den Beitrag zu Währungsreform.

3.3 Interdependenz zwischen Staatsverschuldung und öffentlichen Finanzen

Die Interdependenz zwischen S. und den öffentlichen Finanzen spielt insb. bei der Tragfähigkeitsanalyse der gegenwärtigen Finanzpolitik eine Rolle:

Tragfähigkeit bzw. Nachhaltigkeit der Finanzpolitik gibt u. a. an, inwieweit sich die gegenwärtige öffentliche Verschuldung langfristig auf den öffentlichen Haushalt auswirkt.

Die Schuldenklemme beschreibt einen nicht tragfähigen Zustand der öffentlichen Finanzen, bei dem der Staat einen großen Anteil seiner laufenden Einnahmen für Zinszahlungen verwenden muss. Diese entsteht, wenn der Staat keinen Primärbudgetüberschuss (die Differenz zwischen laufenden Staatsausgaben und Einnahmen) erwirtschaftet, um die exponentiell wachsenden Staatsschulden zu finanzieren.

Autoren

Ekkehard A. Köhler, Julia Aicher

Literatur

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E. Köhler, J. Aicher: Staatsverschuldung, Version 08.06.2022, 09:10 Uhr, in: Staatslexikon⁸ online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Staatsverschuldung (abgerufen: 25.11.2024)

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