Öffentliche Betriebe

Es gibt viele verschiedene Arten von Ö.n B.n. Gemeinsam ist ihnen, dass sie von der öffentlichen Hand betrieben werden, wobei der Übergang zu privaten Betrieben fließend sein kann. In den einzelnen betrieblichen Funktionsbereichen gibt es signifikante Unterschiede.

1. Zweck

Ö. B. sollen öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Dies ist allerdings auch privaten Betrieben möglich, zumal die Abgrenzung öffentlicher Aufgaben nicht eindeutig ist und kein feststehender Katalog existiert. Im politischen Prozess wird ausgehandelt, welche Aufgaben durch Ö. B., welche durch kommerzielle Privatunternehmen (Unternehmen), welche durch gemeinnützige Organisationen (NPOs) und welche durch private Haushalte (Haushalt, privater) erbracht werden sollen. Dabei gibt es Aufgaben wie die Kinderbetreuung, bei denen alle Arten von Akteuren aktiv sind. Im Wettbewerb können sich dann die besseren Anbieter durchsetzen. Der Staat kann aber auch bestimmte Anbieter, v. a. seine eigenen Ö.n B., durch Geld oder gesetzliche Normen begünstigen bzw. anderen die Tätigkeit erschweren oder sogar ganz verbieten.

Ökonomisch sollten öffentliche Aufgaben von denjenigen erbracht werden, die dies am effizientesten und effektivsten können. Dabei sind auch Hybridformen möglich wie die Erbringung öffentlicher Aufgaben durch Private gegen staatliche Bezahlung bis hin zu Public Private Partnerships (PPP), bei denen öffentliche Hand und private Unternehmen in einer Zweckgesellschaft zusammenarbeiten. Grundsätzlich lassen sich am leichtesten solche Aufgaben auslagern bzw. als Aufträge ausschreiben, die sich genau spezifizieren lassen und deren Erfüllung sich hinterher gut kontrollieren lässt. Ö. B. bleiben dann systematisch für die schwierigeren Fälle zuständig und sollten nicht genau wie kommerzielle Unternehmen arbeiten. Entspr. ist es auch nicht zu empfehlen, dass der Staat selbst kommerzielle, gewinnmaximierende Unternehmen allein aus fiskalischen Gründen betreibt. Private sind darin i. d. R. besser, können dann auch besser reguliert und angemessen besteuert werden.

2. Rechtsformen

Es gibt in Deutschland keine eigene Rechtsform für Ö. B. Die Rechtsform kann relativ frei gewählt werden, hat jedoch erhebliche rechtliche und auch steuerliche Auswirkungen.

In abnehmender Staatsnähe sind öffentlich-rechtlich:

a) Die unmittelbaren Betriebe der öffentlichen Verwaltung, die Teil des Staates und seiner Hierarchie sind und häufig hoheitliche Aufgaben wahrnehmen wie Polizei, Zoll und Finanzämter als Teil der Eingriffsverwaltung oder Sozialämter als Teil der Leistungsverwaltung mit Umverteilung.

b) Die Regiebetriebe, auch einfache Anstalten genannt, die Teil der Dienstleistungs- oder Bedarfsverwaltung sind ohne eigene Organe, Vermögen oder Rechnungswesen. Es handelt sich um nichtrechtsfähige Bruttobetriebe wie z. B. Forstämter. Teilweise werden Krankenhäuser, Stadtreinigungen und Theater so betrieben, für die jedoch zunehmend private Rechtsformen gewählt werden.

c) Die Betriebe nach § 26 BHO oder den entsprechenden LHO. Es handelt sich um aus dem Haushaltsplan ausgegliederte Nettobetriebe ohne eigenes Vermögen, die eine eigene Betriebsleitung, aber kein selbständiges Organ haben. Dazu gehören das Bundesbranntweinmonopol, Lotteriegesellschaften, Landeskrankenhäuser sowie Staatsbäder und -güter (Domänen).

d) Die Eigenbetriebe bzw. verselbständigte Anstalten, die von Gemeinden oder deren Zusammenschlüssen betrieben werden. Sie verfolgen gleichzeitig einen öffentlichen Zweck und Gewinnorientierung. Sie haben ein eigenes Vermögen und doppelte Buchführung mit Jahresabschluss. Sie haben eine Werksleitung und einen Werksausschuss als eigene Organe, aber keine eigene Rechtspersönlichkeit. Teilweise sind noch Versorger mit Wasser etc., der ÖPNV, Häfen und Messehallen so organisiert, wobei auch hier die privaten Rechtsformen zunehmen.

e) Die Sondervermögen des Bundes und der Länder als verselbständigte Anstalten mit Teilrechtsfähigkeit gegenüber Dritten und beschränkter Haftung. Dazu zählen z. B. das ERP-Sondervermögen (Marshall-Plan) und der Lastenausgleichsfonds.

f) Rechtsfähige Anstalten, die auch gegenüber ihrem staatlichen Träger rechtsfähig sind. Sie sind meist wie Aktiengesellschaften verfasst, wobei es eine direkte Bestellung des Vorstands gibt, aber kein unmittelbares Weisungsrecht. Beispiele sind die Bundesbank, Sparkassen, Landesbanken und Rundfunkanstalten.

g) Die K.d.ö.R., die mitgliedschaftlich mit Aufsichts- und Exekutivorgan verfasst sind. Sie verwalten sich selbst bei formaler staatlicher Kontrolle. Sie haben eigene Satzungsgewalt, Finanz- und Personalhoheit, z. T. auch Dienstherrenfähigkeit. Dazu gehören Gebietskörperschaften (Gemeinden und Landkreise; Kreise), Realkörperschaften (die an Grundstücke anknüpfen wie ein Deichverband oder eine Jagdgenossenschaft), Personalkörperschaften (Kammern wie Handwerks-, Landwirtschafts-, Ärztekammer; gesetzliche Krankenkassen, Berufsgenossenschaften, Landes- und Bundesversicherungsanstalten, öffentliche Hochschulen und Studierendenschaften, einige Religionsgemeinschaften) und Bundkörperschaften (deren Mitglieder selbst nur juristische Personen sind wie bei Bundesrechtsanwalts- und Ärztekammer sowie kommunalen Zweckverbänden).

h) Die Stiftungen des öffentlichen Rechts, die nicht nach dem BGB eingerichtet wurden. Konstitutiv sind Stiftungsvermögen, Stiftungsakt und Stiftungsurkunde mit Zweckbestimmung. Rechtsfähige Stiftungen haben einen Vorstand und z. T. auch einen Beirat. Nichtrechtsfähige Stiftungen sind ohne Organe Trägern angegliedert. Sie können durch Zuwendungen mit Zweckbindung an juristische Personen des öffentlichen Rechts als fiduziarische Stiftungen geschaffen werden.

Für Ö. B. stehen auch die privaten Rechtsformen zur Verfügung. Bei Personengesellschaften ist allerdings eine Haftungsbeschränkung der öffentlichen Hand nötig, etwa als Kommanditist, stiller Gesellschafter oder Genosse. Bei den Kapitalgesellschaften sind GmbH und AG relevant (im Kommunalrecht „Eigengesellschaften“ genannt). Ö. B. des Privatrechts überwiegen mit zunehmender Tendenz, insb. hinsichtlich der GmbH. Stiftungen des privaten Rechts richten sich nach §§ 80–88 BGB. Öffentliche Einrichtungen können auch Mitglieder in Vereinen werden oder solche gründen.

3. Beschaffung

Die öffentliche Hand ist ein bedeutender Auftraggeber, teilweise sogar als Monopson, also einziger (größerer) Kunde, z. B. bei Rüstungsgütern oder im Straßenbau. Die Finanzierung öffentlicher Aufträge erfolgt aus öffentlichen Haushalten (Staatshaushalt) mit parlamentarischer Kontrolle, außer wenn Ö. B. in privatrechtlicher Form die Auftraggeber sind. Die Auftragsvergabe ist nicht frei, um trotz mangelnder Anreize für die öffentlichen Einkäufer gut, kostengünstig und fair zu allokieren.

Grundsätzlich soll die öffentliche Auftragsvergabe durch öffentliche Ausschreibungen mit exakter Leistungsbeschreibung erfolgen. Jeder Qualifizierte kann ein nicht mehr verhandelbares Angebot machen. Kritisch ist die Beschränkung auf einen reinen Preiswettbewerb, während ein Leistungswettbewerb zu multidimensionalen Entscheidungsproblemen führen kann. Unter Umständen sind beschränkte Ausschreibungen oder auch die freihändige Vergabe zulässig. In der Praxis sind sie sehr häufig, insb. bei kleineren Aufträgen. Eine freihändige Vergabe ist v. a. dann sinnvoll, wenn es echte Marktpreise gibt.

Bei nicht genau spezifizierbaren Leistungen werden oft Selbstkostenerstattungsverträge geschlossen, bei denen die Kosten zzgl. eines Gewinnzuschlags gezahlt werden. Dies führt zu sehr hohen Kosten, weil diese den Gewinn erhöhen, Gemeinkosten verlagert werden, die Anstrengung sinkt und Arbeitsplatzkonsum stattfindet. Besser sind Anreizverträge, bei denen z. B. Zielkosten vereinbart werden und beide Seiten sich Gewinne oder Verluste aus Abweichungen davon teilen.

4. Produktion

Ö. B. produzieren fast immer Dienstleistungen. In der Ur- und Industriegüterproduktion sind private, gewinnorientierte Unternehmen i. d. R. überlegen, die der Staat besser regulieren und besteuern als selbst betreiben kann.

Bei Ö.n B.n ist der für Dienstleistungen konstitutive externe Faktor häufig nicht mit dem zahlenden Kunden (Steuerzahler) identisch. Es handelt sich oft um Personen, die nicht freiwillig Teil der Dienstleistungsproduktion sind, die gegebenenfalls sogar primär andere begünstigt (z. B. Schutz der Bürger vor Gefängnisinsassen). Hoheitliche Zwangsgewalt lässt sich aus rechtlichen und Anreizgründen kaum auf Private übertragen. In jedem Fall haben Personen, die als externer Faktor nicht selbst zahlen, ein besonderes Schutzbedürfnis, z. B. Kinder im Kindergarten und in der Schule oder auch Strafgefangene, die Anspruch auf ein rechtsstaatliches Verfahren und menschenwürdige Behandlung haben. Gewinnmaximierende Unternehmen orientieren sich zu stark am zahlenden Kunden, während NPOs die Mittel zum Schutz fehlen können.

Wenn sich der Staat Privater zur Dienstleistungsproduktion bedient, muss er klare Leistungen vereinbaren und hinreichend Mittel bereitstellen. Das gilt auch gegenüber eigenen Betrieben und Beschäftigten, kann aber leichter und billiger sein, wenn z. B. die einzelnen Arbeitsschritte leichter angeordnet werden können, während die Gesamtleistung viel schwieriger zu definieren und zu überwachen ist. In bestimmten Fällen kann der Staat seine eigenen Beschäftigten sogar zur Arbeit zwingen, z. B. durch Wehrpflicht. Zwangsbeschäftigung ist allerdings ineffizient und ineffektiv, kann aber vordergründig für den Staat billiger sein. Die stärkere Bindung und Loyalität von Beamten kann dagegen vorteilhaft sein zur Motivation und der Bildung von Humankapital.

Der technische Produktionsprozess (die Produktionsfunktion) unterscheidet sich nicht zwischen kommerziellen Unternehmen und Ö.n B.n. Der Kapitaleinsatz ist in Ö.n B.n im Verhältnis zum recht starren Personaleinsatz jedoch häufig zu gering. Ö. B. werden eher über Anweisungen Prozesse steuern als über Anreize Ergebnisse. Klar definierbare Ergebnisse können günstiger am Markt von Privaten bezogen werden. Bei Produkt- wie Prozessinnovationen tun sich Ö. B. schwer, am ehesten werden diese von außen übernommen. Im „Dienstleistungslebenszyklus“ nehmen Ö. B. demnach häufig eine mittlere Position ein.

5. Absatz

Ö. B. sollen nicht gewinn-, sondern wohlfahrtsmaximierende Preise setzen. Es gelten oft Preisvorschriften oder Genehmigungsvorbehalte. Für hoheitliche und allgemein öffentlich-rechtliche Leistungen werden Gebühren erhoben, bei privatrechtlichem Verhältnis zu öffentlich-rechtlichen Leistungserbringern werden Entgelte fällig. Für Gebühren gelten das Kostendeckungsprinzip (mit Kostenüberschreitungsverbot), das Äquivalenz- und das Sozialstaatsprinzip. Entgelte dürfen über den Kosten liegen, jedoch nicht beliebig hoch.

Ein „natürliches Monopol“ liegt vor, wenn die gesamtgesellschaftlichen Produktionskosten bei nur einem Produzenten am niedrigsten sind. Das Wohlfahrtsmaximum (insb. die Grenzkostenpreisregel) kann dann verlustträchtig sein. Das Kostendeckungsprinzip erfordert dann eine „zweitbeste Lösung“, z. B. nach der Durchschnittskostenregel, während ein gewinnmaximierender Monopolist einen deutlich höheren Preis verlangen würde. Dagegen kann Regulierung oder Staatsbesitz in Form von Ö.n B.n helfen, wenn potentielle Konkurrenz nicht ausreicht.

Häufig ist v. a. die Kapazitätsbereitstellung teuer, was für entspr. differenzierte Preise (je nach Auslastung der Kapazität) spricht. Auch bei privaten Anbietern ist häufig die Kapazität am teuersten, wobei große Probleme in dieser Richtung für Ö. B. sprechen.

6. Personal

Beamte gibt es (unmittelbar) nur in öffentlich-rechtlichen Betrieben. Für sie gilt das Alimentationsprinzip. Dabei zählt der Rang des Amtes (in Laufbahngruppen nach v. a. formalen Bildungsabschlüssen), nicht die tatsächlich ausgeübte Tätigkeit oder gar Leistung. Für Beamte besteht keine Sozialversicherungspflicht. Es besteht ein besonderes Treueverhältnis einschließlich Verfassungstreue und Streikverbot.

Für Angestellte in Ö.n B.n gilt wie im Privatsektor Tarifautonomie. Faktisch lehnen sich ihre Gehälter stark an die Beamtenbesoldung an, wobei jedoch Sozialversicherungspflicht besteht, weshalb Angestellte gleichzeitig weniger bekommen und zumindest kurzfristig mehr kosten als gleichrangige Beamte. Leitende Angestellte unterliegen nicht dem TVöD bzw. TV-L. Allerdings sind ihre Gehälter transparent und oft beamtenähnlich. Große Abweichungen sind nur bei Ö.n B.n in privater Rechtsform möglich.

Insgesamt ist der Leistungsbezug gering, die Motivation wird nicht gefördert. Qualifiziertes Personal ist nur schwer zu gewinnen, schlechtes (fast) unkündbar. Reformen sollen deshalb bei Beamten und Angestellten Leistungen stärker honorieren. Dies soll aufkommensneutral geschehen, wozu die Grundgehälter abgesenkt und Dienstalterszuschläge gestrichen wurden. Bei Bestandsschutz führt dies zu langjährigen Übergangsproblemen und erschwert die Gewinnung guten Nachwuchses.

7. Rechnungswesen

Grundsätzlich zu unterscheiden ist zwischen kameralem (pagatorischem) und kaufmännischem (doppelte Buchführung) Rechnungswesen (Kameralistik, Doppik). Ersteres gilt immer noch für öffentliche Haushalte und Ö. B. bei Anbindung an einen Haushaltsplan. Es stellt v. a. auf die Zahlungen in einem Haushaltsjahr ab. Die meisten Ö.n B. praktizieren heutzutage doppelte Buchführung wie Privatunternehmen, z. T. tatsächlich doppelt mit der kameralen Buchführung. Im kaufmännischen Rechnungswesen werden nicht nur die laufenden Ein- und Auszahlungen gebucht, sondern es gibt eine Bilanz mit den Aktiva und Passiva, deren Wertveränderungen nicht nur durch Zahlungsvorgänge, sondern z. B. auch Abschreibungen erfasst werden. Entspr. existiert eine Gewinn- und Verlustrechnung, um den Periodenerfolg zu bestimmen, was für verschiedene Ö. B. unterschiedlich sinnvoll und aussagekräftig ist.

Autor/in

Alexander Dilger

Literatur

T. Barthel: Öffentliche Betriebswirtschaftslehre, 2016 • H. Gähr/S. Lutz: Einführung in die öffentliche Betriebswirtschaftslehre, 2016 • M. Mroß: Betriebswirtschaft im öffentlichen Sektor, ²2015 • K. Schedler/I. Proeller: New Public Management, ⁵2011 • H. Brede: Grundzüge der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre, ²2005 • H.-J. Schmidt: Betriebswirtschaftslehre und Verwaltungsmanagement, ⁷2004 • P. Eichhorn: Öffentliche Betriebswirtschaftslehre als eine Spezielle BWL, in: WiSt 30/8 (2001), 409–416 • W. von Zwehl/M. Kulosa: Finanzierung öffentlicher Haushalte und Unternehmen, in: W. Gerke/M. Steiner (Hg.): Handwörterbuch des Bank- und Finanzwesens, ³2001, 764–778 • P. Eichhorn: Öffentliche Betriebswirtschaftslehre, 1997 • H. Mühlenkamp: Öffentliche Unternehmen, 1994 • K. Chmielewicz/P. Eichhorn (Hg.): Handwörterbuch der Öffentlichen Betriebswirtschaft, 1989.

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A. Dilger: Öffentliche Betriebe, Version 08.06.2022, 09:10 Uhr, in: Staatslexikon⁸ online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/%C3%96ffentliche_Betriebe (abgerufen: 25.11.2024)

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