Außenpolitik
1. Was ist Außenpolitik und wozu dient sie?
A. umfasst alle Aktivitäten staatlicher Organe (Staat), die die Beziehungen eines Landes mit anderen Ländern oder generell seine Position und seine Zukunft in seinem internationalen Umfeld betreffen. Sie zielt darauf ab, sich als eine politisch verfasste Gesellschaft in ihrem unmittelbaren (regionalen) und weiteren (globalen) Umfeld zu behaupten und ihre kollektiven Aspirationen, Werte, Interessen (Wert, Interesse) und Ziele zu realisieren. Ihre Bausteine sind außenpolitische Entscheidungen (Entscheidung), deren Summe sich zur A. zusammenfügen. Allerdings ist diese insgesamt mehr als die Summe der einzelnen Entscheidungen, wie auch ein Bauwerk mehr ist als ein Haufen Ziegelsteine: Wie ein Bauwerk über einen Plan verfügt, gilt dies auch für die A. eines Staates, die – je nach bevorzugter Begrifflichkeit – über allgemeine Leitlinien, eine „grand strategy“ oder ein Rollenkonzept verfügt und von diesen seine Handlungsimpulse bezieht. Dies gilt ebenso für außenpolitisches Re-Agieren, also die Reaktion auf Anstöße von außen, wie auch für pro-aktives außenpolitisches Agieren: Auch in der Reaktion verfügen Staaten über prinzipiell sehr unterschiedliche Handlungsoptionen. Ein Großteil dieser Optionen wird allerdings i. d. R. gar nicht in Betracht gezogen werden, weil sie außerhalb der Parameter liegen, die die jeweiligen Leitlinien bestimmen.
A. interagiert dazu mit anderen Akteuren im eigenen Lande wie auch anderswo – mit den Regierungen anderer Staaten, aber auch mit Repräsentanten internationaler Organisationen, mit nichtstaatlichen Akteuren der Zivilgesellschaft, mit Medien und Unternehmen. Sie tut dies an der Schnittstelle zwischen Innenpolitik und A.: Ihre Ziele und Mittel erhält die A. v. a. aus dem eigenen Lande; um aber ihre Ziele realisieren zu können, agiert sie über die eigenen Grenzen hinaus. Damit ist sie Teil der internationalen Politik (also der Gesamtmenge aller grenzüberschreitenden Aktivitäten von Staaten) wie auch der internationalen Beziehungen (also der Gesamtmenge aller grenzüberschreitenden Interaktionen zwischen Gesellschaften, einschließlich jener, an denen Staaten beteiligt sind). In ihren Gestaltungsmöglichkeiten ist A. einerseits abhängig von Erwartungen, Vorgaben und Unterstützung aus dem eigenen Land, andererseits aber auch von den Chancen und Hindernissen, den Möglichkeiten und Grenzen des Gestaltens, die das internationale Umfeld bereithält.
1.1 Ziele
A. zielt darauf ab, die Werte, Interessen und Ziele einer staatlich verfassten Gesellschaft in ihrem Umfeld zu realisieren. Diese werden häufig mit dem Begriff der „nationalen Interessen“ (bzw. – noch abstrakter und als Singular – dem des „nationalen Interesses“) belegt. Dieser Begriff ist allerdings problematisch, weil er sowohl die Bevölkerung eines Staates als „Nation“ überhöht und abstrahiert als auch der Annahme Vorschub leistet, dass diese Interessen über lange Zeiträume hinweg unveränderlich seien. Zudem klammert der Begriff „nationale Interessen“ die Frage aus, wie diese Interessen entstehen und wer sie definiert.
Die Antwort auf die letzte Frage ist einfach: „Nationale Interessen“ werden von der jeweiligen Regierung eines Staates definiert. Anders ausgedrückt sind sie das, was die jeweilige Regierung zu ihnen erklärt. Damit ist jedoch dem Missbrauch des Begriffs Tür und Tor geöffnet: Regierungen könnten unter dem Deckmäntelchen der nationalen Interessen außenpolitische Ziele verfolgen, die tatsächlich vielleicht nur den ideologischen, politischen oder auch wirtschaftlichen Interessen der jeweiligen Machthaber dienen.
Alternativ ließen sich die nationalen Interessen eines Staates über das Gemeinwohl der jeweiligen Gesellschaft bestimmen. Im nationalen Interesse lägen demnach außenpolitische Zielsetzungen, die auch aus kritischer, unabhängiger Perspektive geeignet erscheinen, das Wohlergehen einer Gesellschaft insgesamt zu erhalten und zu befördern. Diese Perspektive erscheint einem demokratischen A.-Verständnis angemessener. Sie ist aber ebenfalls nicht wirklich hilfreich. Denn in vielen Fällen wird es keine klaren und eindeutigen Antworten auf die Frage geben können, wie sich das Gemeinwohl einer Gesellschaft außenpolitisch am besten wahren und mehren ließe. Ein derart demokratisch fundiertes Konzept „nationaler Interessen“ muss sich deshalb auf Zielvorgaben beschränken, die breit konsensfähig sind, wie etwa, die Sicherheit der Gesellschaft vor äußeren Bedrohungen zu gewährleisten (Sicherheitspolitik) oder ihren Wohlstand nachhaltig zu fördern. Das „außenpolitische Gemeinwohl“ eines Staates (denn darum handelt es sich tatsächlich bei diesem demokratisch fundierten Begriff der „nationalen Interessen“) zu verfolgen, ist gewiss sinnvoll. Diese Vorgabe lässt sich aber nur schwerlich konkretisieren und liefert deshalb kaum mehr als sehr allgemein gefasste Orientierungslinien. Ihre Konkretisierung obliegt den jeweiligen Regierungen nach Maßgabe der jeweiligen Verfassungsordnungen, die im Einzelnen bestimmen, wie dies politisch zu geschehen hat.
a) Besitz- vs. Milieuziele
Außenpolitische Ziele lassen sich unterteilen in Ziele, die unmittelbar darauf abheben, bestimmte Nachteile abzuwenden bzw. Vorteile für die eigene Gesellschaft zu erlangen („Besitzziele“), und solche, die dies mittelbar dadurch ermöglichen, dass der internationale Kontext der A. im eigenen Sinne beeinflusst wird („Milieuziele“). Beispiele für Ersteres wären die Zerstörung der Terrorgruppe „Islamischer Staat“ oder die Verbesserung der Exportchancen der Automobilindustrie: Hier geht es jeweils um unmittelbare positive Auswirkungen für Deutschland. Beispiele für Milieuziele wären dagegen die Realisierung eines internationalen Strafgerichtshofs (Internationale Strafgerichtsbarkeit) oder die Schaffung eines Integrationskerns in der EU („Kerneuropa“), um so das außenpolitische Umfeld insgesamt im Sinne der eigenen Vorstellungen strukturell zu verändern.
b) Außenpolitische Identität
Doch was steht hinter diesen „eigenen Vorstellungen“ einer Regierung, eines Staates, einer Gesellschaft, die sie in ihrer A. direkt oder indirekt anstreben? Der Begriff der „Interessen“ fasst diese Vorstellungen zusammen. Es geht dabei, ganz allgemein gesprochen, um zwei Aspekte: Zum einen findet „Interesse“ das, was einer Gesellschaft mit Blick auf ihre Zukunft erstrebenswert erscheint, was sie also für sich erreichen bzw. von sich fernhalten möchte. Zum anderen geht es um die Verteilung (im Sinne einer statistischen Erfassung von Daten) von Aufmerksamkeit, also um das, was in besonderer Weise beachtet wird, was Vorrang genießt. Nationale Interessen werden also durch das bestimmt, was politisch verfasste Gesellschaften für wertvoll in dem beschriebenen doppelten Sinne erachten. Dabei geht es i. d. R. sowohl um materielle wie auch um ideelle Wertvorstellungen.
Diese Wertvorstellungen betreffen das, was Gesellschaften für sich besitzen („Haben“) wollen, aber auch das, wofür sie sich selbst halten, was sie sind oder doch zu sein meinen („Sein“), also ihre Identität. Jeder Staat, jede Gesellschaft verfügt über eine Identität, die ihre spezifische Geschichte und geographische Lage und die Folgerungen widerspiegelt, welche die Gesellschaft daraus für sich gezogen hat. Die außenpolitische Identität eines Staates gibt Antworten auf die Frage: Wer/was/wie bin ich in meinem außenpolitischen Umfeld? Es ergibt sich somit ein hierarchischer Zusammenhang zwischen Identität, Werten (Wert), Interessen und Zielen der A.: Die außenpolitische Identität eines Staates bestimmt, welche Wertvorstellungen er verfolgt; diese Wertvorstellungen prägen, wie er seine Interessen definiert; Interessen wiederum liefern die Vorgaben für konkrete außenpolitische Zielsetzungen.
c) Außenpolitisches Rollenkonzept
Staaten interagieren mit anderen Staaten in einer weltumfassenden Staatengesellschaft (die ihrerseits wiederum in die Weltgesellschaft eingebettet ist). In dieser Gesellschaft übernehmen Staaten Rollen, die sie sich selbst geben und die ihnen von anderen Staaten zugeschrieben werden. Einige Beispiele für derartige Rollen sind: Supermächte, Großmächte, Mittelmächte, Kleinstaaten; Militärmacht, Handelsstaat, Zivilmacht. Die A. jeden Staates folgt also einem eigenen, jeweils spezifischen Skript, einem Rollenkonzept, das durch die eigene außenpolitische Identität, aber auch durch die Erwartungen und Anforderungen der anderen Staaten geprägt ist. Basierend auf den zugrunde liegenden Wertvorstellungen, umfasst dieses Rollenkonzept Interessensbestimmungen und Zielvorgaben, die insgesamt die Leitlinien der A. und die Grundzüge der Strategien (Strategie) festlegen, die sie verfolgt.
Deutschlands außenpolitische Identität ist geprägt durch die geopolitische Mittellage des Landes (Geopolitik) in Europa und seine Geschichte, insb. durch die katastrophalen Niederlagen in den beiden Weltkriegen und das Zerstörungswerk der nationalsozialistischen Herrschaft (Nationalsozialismus) in Deutschland und Europa. Viele der Wertvorstellungen, die der gegenwärtigen außenpolitischen Identität Deutschlands zugrunde liegen, sind im Grundgesetz verankert: die Absage an militärische Gewaltpolitik und das Friedensgebot; das Streben nach europäischer Einheit (Europäischer Integrationsprozess); die Verpflichtung auf die Normen des Völkerrechts, das in der deutschen Rechtsordnung eine Vorrangstellung einnimmt; die konsequente Einordnung in die Gemeinschaft westlicher Demokratien; die Selbstbeschränkung bei der Entwicklung und beim Einsatz militärischer Machtmittel. Insgesamt wird dieses Rollenkonzept von ihren Anfängen bis in die Gegenwart häufig als das einer „Zivilmacht“ bezeichnet.
1.2 Instrumente
Eine zentrale Gegebenheit ist Abhängigkeit bzw. Interdependenz. Um sich im internationalen Umfeld zu behaupten und die eigenen Ziele zu realisieren, wird die A. auf Unterstützung bzw. Entgegenkommen anderer Akteure in den internationalen Beziehungen angewiesen sein. Um dies zu erreichen, wird sie versuchen, andere Akteure a) zu überreden bzw. zu überzeugen, b) sie zu bestimmten Verhaltensweisen zu bewegen, indem sie Anreize setzt, also etwa Gegenleistungen für Leistungen anbietet, und/oder c) durch Androhung und ggf. Anwendung von Sanktionen bis hin zur Gewaltanwendung (Gewalt) zu bestimmten Verhaltensformen zu zwingen.
a) Diplomatie
Das gängigste außenpolitische Instrument ist die Diplomatie. Sie umfasst die gesamte Kommunikation der A. mit anderen Staaten, aber auch mit nichtstaatlichen Akteuren über das gesamte Spektrum der Hierarchie-Ebenen, vom Gipfeltreffen der Regierungschefs bis zum Besuch eines Attachés bei einer Menschenrechts-NGO vor Ort. Diplomatie dient einerseits der eigenen Information; sie ist damit Teil der umfangreichen Bemühungen eines Staates, sein außenpolitisches Umfeld systematisch zu beobachten und zu analysieren, um Chancen und Gefahren rechtzeitig wahrzunehmen und auf sie angemessen reagieren zu können. Andererseits versucht Diplomatie, für die eigenen Anliegen ausländische Unterstützung einzuwerben, indem sie überredet, argumentiert und überzeugt, Anreize und Tauschgeschäfte anbietet oder auch mit negativen Konsequenzen droht.
Diplomatie findet in vielfältigen Formen statt. Eine bedeutsame Unterscheidung ist in diesem Zusammenhang diejenige zwischen bilateraler und multilateraler (Konferenz-)Diplomatie, bei der mehrere, oft gar viele Staaten gemeinsam verhandeln und beschließen. Multilaterale Diplomatie stellt besondere Anforderungen, sie sollte jedoch keinesfalls als Gegensatz zu bilateraler Diplomatie verstanden werden. Vielmehr setzt erfolgreiche multilaterale Diplomatie intensive und gute bilaterale Diplomatie voraus. Die deutsche A. ist (aus historischen wie auch aus geographischen Gründen) in besonderem Maße auf multilaterale Diplomatie ausgerichtet.
Eine überragend bedeutsame Rolle spielt Diplomatie im Zusammenhang mit den Bemühungen, andere Staaten für die Unterstützung der eigenen Ziele durch Überzeugungsarbeit zu gewinnen. Dies geschieht zum einen im direkten Gespräch mit den Entscheidungsträgern anderer Staaten, aber auch durch indirekte Anstrengungen (Sympathiewerbung, „Lobbying“). Kultur- und Öffentlichkeitsarbeit, z. B. die Arbeit der Goethe-Institute oder die Sendungen der Deutschen Welle im Ausland, bilden deshalb einen wichtigen und eigenständigen Teilbereich der Diplomatie.
b) Wirtschaftliche Anreize und &pfv;Sanktionen
Diplomatie spielt jedoch auch bei der Aushandlung von Kompromissen via Tauschvereinbarungen wie auch bei der Durchsetzung der eigenen Vorstellungen durch Androhung bzw. Anwendung von Zwang eine bedeutsame Rolle. Dabei bedient sie sich der wirtschaftlichen und der militärischen Machtmittel (Militär), über die Staaten verfügen. Das wirtschaftliche Instrumentarium bietet dabei sowohl die Möglichkeit, Anreize zu schaffen, als auch Druck auszuüben. Dabei kann die A. einerseits unmittelbar auf Budgetmittel zurückgreifen, etwa die Haushaltsposten für wirtschaftliche Zusammenarbeit (Entwicklungspolitik; sie umfassten 2015 rund 17,8 Mrd. USD, das entsprach 0,52 % des gesamten BSPs Deutschlands). Zum anderen hat sie vielfältige Möglichkeiten, in das Geflecht der Außenwirtschaftsbeziehungen (Außenwirtschaftspolitik) gesetzlich oder regulatorisch einzugreifen und im Sinne bestimmter außenpolitischer Ziele zu steuern. Zu beachten ist dabei allerdings, dass Mitgliedstaaten der EU ihre entsprechenden Kompetenzen zu einem großen Teil an die europäischen Institutionen übertragen haben; viele wirtschaftliche Maßnahmen bedürfen daher – wie etwa im Falle der Wirtschaftssanktionen gegen Russland nach der Annexion der Krim – gemeinsamer Entscheidungen der EU.
Materielle Anreize kann die A. schaffen, indem sie etwa finanzielle Ressourcen gezielt bereitstellt (z. B. Entwicklungshilfe, subventionierte Kredite [ Kredit ]) oder auf anderen Wegen Vergünstigungen gewährt (z. B. durch privilegierten Zugang zu Absatzmärkten). Zum anderen spielen wirtschaftliche Instrumente bei Zwangsmaßnahmen gegen andere Staaten eine bedeutsame Rolle: Um ihre Ziele durchzusetzen, können Staaten Sanktionen in Form von Boykotten (Boykott; dabei verpflichten sie sich, bestimmte Waren aus dem sanktionierten Staat nicht zu beziehen) oder Embargos verhängen (hier wird durch entsprechende Maßnahmen die Lieferung bestimmter Güter an den sanktionierten Staat untersagt).
c) Militärische Machtmittel
Das ultimative Instrumentarium zur Durchsetzung der eigenen Ziele besteht in der Androhung und ggf. Anwendung militärischer Gewalt (Militär, Gewalt). Dabei geht es zum einen um die Sicherung und Verteidigung der eigenen Existenz (im Sinne des physischen Überlebens, aber auch der politischen Selbstbestimmtheit – völkerrechtliche Grundlage: das Recht auf „individuelle Selbstverteidigung“) gegen äußere Bedrohungen, zum anderen um die Sicherheit der Verbündeten („kollektive Selbstverteidigung“). Neben Sicherheit und Selbstverteidigung können militärische Mittel aber auch für andere, weitergehende Zielsetzungen angewandt werden, etwa zur Durchsetzung des Völkerrechts gegen schwere Verstöße (Beispiel: Befreiung von Kuwait nach der Besetzung und Annexion durch den Irak 1991 durch eine internationale Koalition unter Führung der USA auf der Grundlage einer Resolution des UN-Sicherheitsrates), zur Friedens-Erzwingung in Bürgerkriegen (wie etwa mit der NATO-Operation „Deliberate Force“ in Bosnien 1995) oder zur Bekämpfung internationaler Terrororganisationen (wie mit den Luftangriffen gegen den sogenannten „Islamischen Staat“ seit 2015 in Syrien und Irak).
Insb. derartige Maßnahmen der „militärischen Machtprojektion“ erwiesen sich in den letzten Jahren allerdings häufig nicht nur ethisch und völkerrechtlich, sondern auch aus pragmatischer Sicht als problematisch. Offenbar unterliegen die mit militärischen Zwangsmaßnahmen zu erzielenden positiven Nutzeffekte starken Erosionseffekten. Anders ausgedrückt: Militärische Machtmittel verfügen zwar über gewaltige Zerstörungspotenziale. Sie lassen sich aber nur mit großen Schwierigkeiten und vermutlich nur unter sehr spezifischen Bedingungen konstruktiv – etwa im Sinne gelungenen Staatsaufbaus oder nachhaltiger Konfliktbefriedung – einsetzen. Dennoch kam es seit Ende des Kalten Krieges immer wieder zu militärischen Interventionen von Staaten und Staatenkoalitionen bzw. internationalen Organisationen wie der NATO oder der EU. Spätestens seit den katastrophalen Ergebnissen der US-amerikanischen Intervention in Irak 2003 erklärt sich dieses Phänomen freilich weniger als Folge einer gewissen Prädisposition zu derartigen Operationen, sondern vielmehr als Reaktion der Hilflosigkeit in Krisensituationen (wie in Libyen 2011 oder in Syrien spätestens seit 2013), in denen außenpolitische Entscheidungsträger unter großem Handlungsdruck stehen, aber über keine wirklich überzeugenden und Erfolg versprechenden Handlungsoptionen verfügen.
2. Wie wirkt Außenpolitik?
A. zielt darauf ab, mit den ihr zu Gebote stehenden Mitteln und Möglichkeiten Chancen im Umfeld des Staates zu nutzen und Risiken (Risiko) zu minimieren, um so das Gemeinwohl des Landes und seiner Bewohner zu wahren und zu mehren. Falls Risiken dadurch entstehen, dass andere Akteure dieses außenpolitische Gemeinwohl unabsichtlich beeinträchtigen oder gar absichtlich bedrohen könnten, müssen diese dazu gebracht werden, ihre Ziele und ihr Verhalten entsprechend zu verändern. Dazu – aber auch zur Nutzung der sich bietenden Chancen und der Verfolgung der eigenen Ziele – braucht die A. häufig die Unterstützung anderer Akteure in den internationalen Beziehungen. Diese durch Überzeugungsarbeit, Anreize und Tauschgeschäfte, aber auch durch Druck und Zwang zu mobilisieren, ist die wichtigste Möglichkeit, die eigenen Ziele mit Aussicht auf Erfolg anzusteuern.
2.1 Grundlage: Macht oder Einfluss?
Macht ist für jede Analyse von Politik eine unerlässliche, zugleich aber auch eine besonders schwierige und umstrittene Kategorie. Analog zum Geld in Wirtschaftsaktivitäten, ist Macht das wichtigste Transaktionsmedium in der Politik. Ob ein Akteur – in unserem Falle ein Staat – gegenüber anderen über Macht verfügt und wie groß dieses Machtgefälle ist, lässt sich anhand der vergleichenden Betrachtung von Machtressourcen zwar grob abschätzen. Allerdings geben derartige Untersuchungen nur sehr begrenzt Aufschluss über den Einfluss, den Staat A damit auf das Verhalten von Staat B ausüben kann. Die Übersetzung von Machtressourcen in Einfluss ist keineswegs einfach, sondern abhängig von vielen, oft unwägbaren Faktoren wie dem Geschick der Entscheidungsträger bei der Auswahl und beim Einsatz ihrer Machtressourcen, aber auch den Reaktionen des Objektes der Machtmobilisierung. Besonders eindrucksvoll illustriert diese Schwierigkeiten bei der Übersetzung von Machtressourcen in Einfluss das Scheitern der US-Politik sowohl in Vietnam von 1962 bis 1975 wie auch in Afghanistan und Irak seit 2001: Trotz der Mobilisierung gewaltiger militärischer und wirtschaftlicher Ressourcen gelang es Washington nicht, das Scheitern der von ihm unterstützten Regime in diesen Staaten zu verhindern. Die Ursachen dessen lagen sowohl in den USA selbst wie auch in den Gegebenheiten vor Ort und im internationalen Umfeld der jeweiligen Krisenherde. Sie demonstrieren insgesamt allerdings eindringlich die Schwierigkeiten und Grenzen der Machtentfaltung selbst für die größten Staaten.
2.2 Machtressourcen
Gängige Indikatoren für die Bewertung der Macht eines Staates beziehen sich auf dessen Größe, militärische Stärke und wirtschaftliche Leistungsfähigkeit. Die Größe bemisst sich dabei i. d. R. am Territorium und der Bevölkerungszahl. Die militärische Stärke kann vergleichend untersucht werden, etwa anhand von Verteidigungsausgaben, Personalstärke der Streitkräfte, Investitionen in militärisches Gerät und Infrastruktur, Quantität und Qualität von Waffensystemen sowie deren technologischen Entwicklungsstand. Allerdings lassen alle diese Daten nur sehr begrenzt Rückschlüsse darauf zu, wie effektiv die militärischen Machtressourcen (Militär) im Kriegsfall tatsächlich wären, um die verfolgten Ziele zu erreichen.
Noch schwieriger gestaltet sich die Bewertung der wirtschaftlichen Machtressourcen. Grobe Annäherungen geben vergleichende Daten zum BSP und seinen Wachstumsraten (jeweils absolut und pro Kopf) und zur technologischen Leistungsfähigkeit und Innovationskraft einer Volkswirtschaft. Aber die wirtschaftlichen Ressourcen, die eine Gesellschaft erarbeitet, entstehen häufig in grenzüberschreitenden Kontexten; diese beinhalten Verflechtungen und möglicherweise auch einseitige Abhängigkeiten – von Rohstoff- und Energieeinfuhren – und damit möglicherweise auch Verwundbarkeiten. Allerdings unterliegen die wirtschaftlichen Ressourcen nur teilweise dem Zugriffsbereich der A.; Unternehmen wie einzelne Wirtschaftssubjekte können etwa ihre finanziellen Ressourcen dem Staat entziehen.
2.3 Umsetzung von Macht in Einfluss
Um Einfluss auf andere Akteure auszuüben, bedarf die A. also nicht nur der Machtressourcen, sondern auch und v. a. des klugen und geschickten Umgangs mit ihnen. Aber auch die beste A. kann an Umständen scheitern, die jenseits ihrer eigenen Einwirkungsmöglichkeiten liegen. Dies gilt mehr noch für spezifische Entscheidungen (Entscheidung). Kluge A. wird aber auf das Scheitern bestimmter Entscheidungen reagieren, um so das Scheitern ganzer A.-Bereiche oder gar der A. selbst zu verhindern. Sie zeichnet sich dadurch aus, dass sie falsche Entscheidungen erkennt und korrigiert, also Lernfähigkeit beweist. Die bundesdeutsche A. etwa war bis zur Vereinigung 1990 zwar durchaus sehr erfolgreich, scheiterte bis dahin allerdings in ihrem Ziel der Wiedervereinigung, das sie zunächst auf dem Wege des Alleinvertretungsanspruchs verfolgt hatte („Hallstein-Doktrin“). Mit der neuen Ostpolitik der sozialliberalen Koalition korrigierte die BRD dann diesen Ansatz zugunsten eines „Wandels durch Annäherung“. Ob diese Umorientierung dazu beitrug, die Vereinigung dann 1990 tatsächlich möglich zu machen, lässt sich nicht eindeutig nachweisen, erscheint aber zumindest plausibel. Aber schon vor dieser neuen Ostpolitik hatte die BRD sorgfältig darauf geachtet, mit ihrer Deutschlandpolitik nicht andere Aspekte ihrer A. (wie etwa die Westintegration) zu gefährden. Zudem wird die Realisierung der Vereinigung 1989/1990 zu Recht als eine bemerkenswerte Leistung der deutschen A. im Sinne einer ebenso klugen wie effektiven Mobilisierung ihrer Ressourcen gepriesen. Der Prozess der Deutschen Einheit zeigte freilich auch, dass dies allein noch keinen Erfolg garantierte: Erst die inneren Entwicklungen in der UdSSR unter Michail Gorbatschow, dessen außenpolitische Neuorientierung sowie die konstruktiven Reaktionen insb. des damaligen amerikanischen Präsidenten George Bush sen. ermöglichten ihn letztlich.
3. Wer macht Außenpolitik?
A. entsteht, wie gezeigt, aus einer Vielzahl von Entscheidungen. Wie und auf welcher Grundlage diese Entscheidungen getroffen und danach umgesetzt werden, entscheidet wesentlich über ihre Qualität.
3.1 Außenpolitik als Domäne der Exekutive?
Generell gilt A. als Domäne der Exekutive. Dies trifft zu, gilt aber inzwischen hier kaum mehr als für viele andere Politikfelder (Policy): Auch A. unterliegt innenpolitischen Einflüssen und letztlich in demokratisch verfassten Gemeinwesen auch der Rückbindung an den Wählerwillen. Die Tatsache, dass in der Vorbereitung und Umsetzung außenpolitischer Entscheidungen (Entscheidung) die Exekutive dominiert, bedeutet noch keineswegs einen Primat außenpolitischer Erwägungen. Vielmehr unterliegt A. grundsätzlich Einflüssen aus drei unterschiedlichen Richtungen, deren Gewicht in unterschiedlichen Entscheidungssituationen oft unterschiedlich gelagert sein wird. Diese Einflüsse stammen erstens aus dem außenpolitischen Umfeld eines Staates, i. d. R. in Form von Erwartungen, Forderungen oder Ersuchen anderer Akteure; zweitens aus der eigenen Gesellschaft und dem politischen System (Politisches System), ebenfalls in Form von Erwartungen und Anforderungen, und schließlich drittens aus den außenpolitischen Apparaten selbst, v. a. im Sinne der Relevanz von Erfahrungen: Da A. v. a. in und durch Bürokratien gemacht wird, ist die wahrscheinlichste Antwort auf eine neue Entscheidungssituation diejenige, die in ähnlichen Situationen in der Vergangenheit gewählt worden war.
I. d. R. verfügt die A., jedenfalls in größeren Staaten, über mehrere Bürokratien, die sich ausschließlich oder doch weitestgehend mit den Außenbeziehungen befassen. In Deutschland sind dies das A. A. (Auswärtiger Dienst), das Verteidigungsministerium, das Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und der BND. Bürokratien bearbeiten Probleme mit Routinen, also mit feststehenden, erprobten Verfahrensweisen, die standardisiert sind, in begrenztem Rahmen aber auch Anpassungen erlauben. Tatsächlich hat die weit überwiegende Zahl außenpolitischer Entscheidungen Routinecharakter und kann deshalb auch auf unteren Ebenen der Bürokratie gelöst werden. Entscheidungen, die auf hoher und höchster politischer Ebene gefällt werden (also etwa durch den Außenminister selbst nach dem Ressortprinzip, vom Kabinett nach dem Kabinettsprinzip oder vom Bundeskanzler auf Grund der Richtlinienkompetenz), zeichnen sich durch hohe Wichtigkeit und/oder dadurch aus, dass die Entscheidungssituation neu und ungewöhnlich ist. Dennoch werden auch daran viele Angehörige von Bürokratien vorbereitend oder umsetzend mitwirken.
Entscheidungsprozesse beginnen damit, dass außenpolitischer Handlungsbedarf wahrgenommen wird. Diese „Wahrnehmung“ erfolgt durch entsprechende Organe der Bürokratie, die sich damit beschäftigen, den außenpolitischen Horizont systematisch auf Handlungsbedarf zu beobachten: etwa die Botschaften im Ausland, die Presseabteilungen zuhause oder die Nachrichtendienste. Dort werden dann auch Lageanalysen vorgenommen, wenn Handlungsbedarf besteht. Dabei geht es um Fragen wie: Welche Interessen, welche Werte der A. werden berührt? Welche Risiken, welche Chancen bestehen für die Verwirklichung außenpolitischer Zielsetzungen? Wie reagieren andere Akteure? Welche Erwartungen werden an das eigene Land herangetragen? Bei wichtigen Problemstellungen werden die Antworten in den Hierarchien nach oben weitergegeben, dort Entscheidungsoptionen analysiert und auf ihre Folgen hin untersucht, weitere Informationen und Analysen eingeholt sowie Konsultationen durchgeführt, ehe schließlich die Entscheidung in einem engen Kreis oder auch nur von einer Person gefällt wird. Daran schließt sich die Umsetzung an, an der wiederum eine größere Zahl von Beamten der jeweils betroffenen Behörden (beginnend natürlich mit dem Außenministerium, aber keineswegs auf dieses beschränkt) beteiligt ist. Der Entscheidungszyklus schließt ab mit der Überprüfung der Ergebnisse: Hat die Entscheidung die erwünschten Ergebnisse gezeitigt oder nicht? Besteht Bedarf der Nachsteuerung bzw. sogar einer Korrektur, weil sie sich als problematisch erwiesen hat?
3.2 Die Rolle von Legislative und Judikative
In welchem Umfang neben den Amtsträgern und Organen der Exekutive auch die anderen Staatsgewalten an der Gestaltung der A. mitwirken, regelt gewöhnlich die jeweilige Verfassung. In Deutschland verfügt der Bundestag alleine über den Einsatz der Bundeswehr im Ausland, Bundestag und Bundesrat zusammen obliegt es, internationale Verträge zu ratifizieren und der deutschen Mitwirkung somit formell Gültigkeit zu verleihen. Darüber hinaus beschränkt sich die Mitwirkung von Bundestag und Bundesrat formell im Wesentlichen darauf, regelmäßig informiert und (v. a. im Rahmen der Ausschussarbeit) gehört zu werden. Aufgrund der spezifischen Konstruktion der deutschen Demokratie als parlamentarisches Regierungssystem geht es dabei gewöhnlich um die Rechte der Opposition; nur in Ausnahmesituationen wird eine Bundesregierung auf abweichende Meinungen in den Koalitionsfraktionen Rücksicht nehmen müssen.
Zudem war und ist die A. Deutschlands – von wenigen Ausnahmen wie der Wiederbewaffnung Mitte der 1950er Jahre oder der neuen Ostpolitik Anfang der 1970er Jahre abgesehen – i. d. R. durch einen breiten, parteiübergreifenden Konsens gekennzeichnet, der die Dominanz der Exekutive befördert. Anders in anderen Demokratien: In den USA etwa sind inzwischen auch weite Teile der A. innenpolitisch so umstritten, dass die außenpolitischen Handlungsspielräume der Regierung von Präsident Barack Obama – etwa in der internationalen Klimapolitik oder der Migrationspolitik – erheblich eingeengt werden. Allerdings gewährt die amerikanische Verfassung dem Kongress auch umfangreichere Mitwirkungsmöglichkeiten, als dies in Deutschland der Fall ist. In jedem Falle aber haben Parlamente in demokratischen Systemen zumindest über ihre Haushaltsrechte Möglichkeiten, auf die Gestaltung der A. Einfluss zu nehmen.
Auch die Justiz wird gelegentlich in die Lage versetzt, über Fragen der A. Entscheidungen zu treffen – i. d. R. im Zusammenhang mit konkreten Rechtsstreitigkeiten, die ausländische Staatsbürger oder gar Regierungen involvieren. Über diese fallbezogenen Einflussmöglichkeiten regelt wiederum die Verfassungsordnung die Gestaltungsmöglichkeiten der Gerichte. In Deutschland hat das Grundgesetz mit dem BVerfG ein Verfassungsorgan geschaffen, das über seine Kompetenz zur letztverbindlichen Interpretation der Verfassung bemerkenswerten Einfluss hat. Konkret betraf dies v. a. die Auslandseinsätze der Bundeswehr (die das BVerfG 1994 in einem Grundsatzurteil unter bestimmten Bedingungen für zulässig erklärte, aber zugleich an die Voraussetzung einer Zustimmung des Bundestags knüpfte) und die Vertiefung der EU durch die Vertragswerke von Maastricht, Amsterdam und Lissabon. Dabei ging und geht es bei der Einschaltung des BVerfG in aller Regel um Grundsätzliches, nämlich die Klärung der Parameter, die außenpolitische Handlungsspielräume begrenzen. Wie dargelegt, prüfen Entscheidungsträger Handlungsoptionen nur innerhalb bestimmter Korridore, die durch die außenpolitische Identität bzw. das Rollenkonzept des Staates bestimmt werden. Wo die Grenzen dieser Korridore exakt verlaufen, entscheidet in Deutschland das BVerfG, soweit es um die Interpretation verfassungsrechtlicher Grundsätze oder Regelungen geht. Im internationalen Vergleich sind der Beitrag des BVerfG zur und sein Einfluss auf die A. ungewöhnlich groß.
3.3 Gesellschaftliche Akteure und öffentliche Meinung
Unternehmen, gesellschaftliche Interessengruppen und zivilgesellschaftliche Akteure (Zivilgesellschaft) sind bei einzelnen Entscheidungen manchmal außerordentlich einflussreich. In der Summe allerdings ist ihr Einfluss zu vielschichtig, zu widersprüchlich und zu diffus, um die A. systematisch beeinflussen zu können. Dass dies selbst für die deutsche Exportindustrie gilt, zeigte sich bei der Verhängung von Wirtschaftssanktionen gegen Russland als Reaktion auf die russische Annexion der Krim 2014. Obwohl diese Sanktionen die Interessen der deutsche Exportwirtschaft empfindlich beeinträchtigten und Präsident Wladimir Putin offenbar gehofft hatte, dass Russlands gute Beziehungen zur deutschen Wirtschaft Berlin davon abhalten würden, schmerzhafte Maßnahmen zu treffen, entschied sich die Bundesregierung, die Sanktionen mitzutragen und mitzuwirken, sie in der EU durchzusetzen.
Die Einstellung der Öffentlichkeit wird in demokratischen Regierungssystemen (Regierungssysteme) genau verfolgt und in die Entscheidungsfindung einbezogen. Aber auch hier gilt, dass dieser Einfluss wenig spezifisch ist und der Regierung deshalb in aller Regel relativ große Handlungsfreiheit gibt. Selbst Unpopuläres kann sich eine Regierung durchaus leisten, solange es nicht um eine aus Sicht der Bevölkerung elementar bedeutsame Entscheidung geht. Denn A. spielt nur in Ausnahmefällen eine wichtige Rolle bei Wahlentscheidungen; i. d. R. sind die dominierenden Themen in Wahlkämpfen wirtschafts- oder innenpolitischer Natur. Auch die öffentliche Meinung eröffnet der A. lediglich breite Handlungskorridore und definiert nur in Ausnahmefällen konkrete Handlungsvorgaben. Zudem verfügt eine Regierung auch über umfangreiche Möglichkeiten und ein ausgefeiltes Instrumentarium, um für ihre Sichtweise Unterstützung in der Bevölkerung zu gewinnen.
4. Außenpolitik und internationale Ordnung
A. zielt auf das Gemeinwohl der Bevölkerung eines Staates. Sie ist der eigenen Bevölkerung zunächst und v. a. verantwortlich. Allerdings sind die konkreten Belange, die hinter der abstrakten Formel des außenpolitischen Gemeinwohls stehen, unter den gegenwärtigen Rahmenbedingungen der Globalisierung häufig eng verflochten mit den Belangen anderer Menschen in anderen Ländern. Die „nationalen Interessen“ sind daher heute in aller Regel „verflochtene Interessen“ (Senghaas 1992: 35). Damit erweitert sich außenpolitische Verantwortung über den Kreis der eigenen Bevölkerung hinaus. A. gerät damit in einen schwierigen Spagat: Sie soll und muss über die internen Belange hinaus auch auf andere Rücksicht nehmen und deren Interessen und Ziele in ihre Entscheidungen einfließen lassen. Andererseits kann dadurch die prioritäre Verantwortung der eigenen Bevölkerung gegenüber nicht aufgehoben werden. Außenpolitische Entscheidungen bedürfen deshalb immer wieder schwieriger Güterabwägungen (Güterabwägung) unter den Bedingungen unzureichender Informationen und oft auch noch der Zeitnot. Diese Herausforderungen reduzieren sich in dem Maße, in dem die internationalen Beziehungen insgesamt in einigermaßen berechenbaren, also geordneten Bahnen verlaufen. Jede A. stellt einen Ausschnitt der internationalen Politik dar und trägt somit auch zur Gestaltung der internationalen Ordnung, ihrer Fortentwicklung oder auch ihrem Zerfall bei. Aus ihrer doppelten internen und externen Verantwortung heraus sollt sich A. v. a. auch darum zu bemühen, die internationale Ordnung zu bewahren und auszubauen.
Literatur
K. Brummer/K. Oppermann: Außenpolitikanalyse, 2014 • S. Smith/A. Hadfield/T. Dunne (Hg.): Foreign Policy, Theory, Actors, Cases, 22012 • J. A. Rosati/J. M. Schott: The Politics of United States Foreign Policy, 52011 • H. W. Maull: Außenpolitikforschung: Deutsche Außenpolitik, in: I. Gerlach u. a. (Hg.): Politikwissenschaft in Deutschland, 2010, 339–364 • M. Breuning: Foreign Poliy Analyis, 2007 • S. B. Gareis: Deutschlands Außen- und Sicherheitspolitik, 22006 • G. Hellmann/S. Schmidt/R. Wolf (Hg.): Handbuch zur deutschen Außenpolitik, 2006 • C. Hill: The Changing Politics of Foreign Policy, 2003 • R. C. Snyder/H. W. Buck/B. Sapin: Foreign Policy Decision-Making (Revisited), 22002 • G. Allison/P. Zelikov: The Essence of Decision, Explaining the Cuban Missile Crisis, 21999 • D. Senghaas: Verflechtung und Integration, in: K. Kaiser/H. W. (Hg.): Die Zukunft der deutschen Außenpolitik, 1992, 35–52.
Empfohlene Zitierweise
H. Maull: Außenpolitik, Version 08.06.2022, 09:10 Uhr, in: Staatslexikon8 online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Au%C3%9Fenpolitik (abgerufen: 23.11.2024)
