Politisches System
1. Begriff
Im weiteren politikwissenschaftlichen Verständnis ist das p. S. ein Begriff für die Gesamtheit jener Institutionen und Prozesse, die auf die Herstellung und Durchsetzung gesamtgesellschaftlich verbindlicher Entscheidungen zielen. Im engeren Sinn ist das p. S. ein von der soziologischen und politischen Systemtheorie geprägter Fachbegriff.
2. Das politische System im weiteren Sinn
Obwohl der Begriff p. S. erst in den 1950er Jahren Eingang in die politikwissenschaftliche Fachsprache gefunden hat, ist er mittlerweile sowohl im akademischen Diskurs als auch im allgemeinen Sprachgebrauch zu einem bedeutenden Terminus geworden. Er ersetzte vielfach ältere Kategorien der politikwissenschaftlichen Forschung wie Staat und Regierungs-S., obwohl es nach wie vor an einer allgemein akzeptierten Begriffsklärung fehlt.
Einig sind sich die meisten Politikwissenschaftler, dass das p. S. im Vergleich zum Staat der umfassendere Begriff ist, welcher nicht nur die Strukturen und Prozesse des Staates erfasst, sondern auch gesellschaftliche, ökonomische und andere Institutionen, Akteure und Verfahren einbezieht, die an politischen Willensbildungs-, Entscheidungs- und Umsetzungsprozessen beteiligt sind oder beteiligt sein können. Das Gleiche gilt für den Verfassungsbegriff, der zudem stark juristisch-normativ gefüllt ist. Im Zuge einer Neuorientierung der Vergleichenden Politikwissenschaft wurden daher die Begriffe Staat und Verfassung sukzessive durch den deskriptiv verstandenen Begriff des p.n S.s ersetzt, der in den 1950er Jahren von der S.-Theorie (s. u.) in die politikwissenschaftliche Debatte eingebracht worden war: „An die Stelle normativer Forderungen traten Funktionsbeschreibungen, welche die Aufgaben, Fähigkeiten und Leistungen des politischen Systems erfassten“ (Lauth/Wagner 2010: 24). Gleichwohl ist nicht zu bestreiten, dass der Staat eine zentrale Dimension des p.n S.s bildet und zugleich eine – wenn nicht gar die wichtigste – Kategorie der politikwissenschaftlichen Analyse darstellt.
Der Begriff des Regierungs-S.s ist ebenfalls enger gefasst als der Terminus des p.n S.s. Unter ihn fallen zwar die zentralen Steuerungsinstanzen eines p.n S.s (Steuerung), also die Regierung selbst, das Parlament und die Gerichte (Gerichtsbarkeit), ggf. auch die politischen Parteien, die das Regierungs-S. bilden. Dennoch bezieht sich der Begriff Regierungs-S. im Wesentlichen auf die im engeren Sinn politischen Institutionen und die dort stattfindenden Prozesse und berücksichtigt i. d. R. keine anderen am politischen Prozess Beteiligten wie z. B. ökonomische und soziale Akteure oder die Medien. Das Regierungs-S. ist so gesehen ein Teil-S. des p.n S.s, so wie z. B. auch das Parteien-S., das Wahl-S.
Auch der Begriff des politischen Regimes, der in der Politikwissenschaft im Gegensatz zum allgemeinen Sprachgebrauch keineswegs negativ konnotiert ist, ist schmaler als der Begriff des p.n S.s. Regime bezeichnen die „formelle und informelle Organisation des Herrschaftszentrums einerseits und dessen jeweils besonders ausgeformte Beziehungen zur Gesamtgesellschaft andererseits“ (Merkel 2016: 104). Ausgangspunkt und Mittelpunkt der Betrachtung bleibt dabei jedoch meist die politische Herrschaft selbst, insb. das Verhältnis von Herrschaftsträgern und Herrschaftsunterworfenen, weniger das gesellschaftliche, wirtschaftliche und soziale Umfeld.
Demgegenüber umfasst das p. S. mehr als den Staat und seine Institutionen, mehr als die Verfassung, das Regierungs-S. und das politische Regime, sondern – mit Wolfgang Rudzio – „alle Aktivitäten und Rollenzusammenhänge, mittels welcher gesamtgesellschaftlich verbindliche Entscheidungen bewusst beeinflusst, legitim herbeigeführt und in der Gesellschaft umgesetzt werden“ (2011: 9).
3. Das politische System im engeren Sinn
Im engeren Sinn ist der Begriff des p.n S.s von der S.-Theorie geprägt. Das systemtheoretische Verständnis des p.n S.s wurde u. a. von Talcott Parsons, Niklas Luhmann, David Easton, Gabriel Almond und George Bingham Powell geprägt. Als ein S. im Sinne der S.-Theorie lässt sich eine sich selbst organisierende Funktionseinheit verstehen, die ihr Weiterfunktionieren selbst produziert („Autopoiesis“) und sich in spezifischer Weise von ihrer Umwelt differenziert. T. Parsons entwickelte in seinem strukturfunktionalistischen Ansatz einen soziologischen S.-Begriff, nach dem nicht das p. S., sondern das soziale S. den zentralen Begriff darstellt. Das soziale S. wiederum unterteilt T. Parsons in vier Subsysteme: in das wirtschaftliche S., das politische S., das Rechts-S. und in das kulturelle S. T. Parsons benennt vier funktionale Erfordernisse, die ein S. zur eigenen Erhaltung erfüllen muss: Zunächst muss die Anpassung an die Umwelt gewährleistet sein, was er adaption nennt. Eine weitere Funktion ist goal attainment, also das Verfolgen und Erreichen selbstgesetzter Ziele. Integration meint die Eingliederung und Abstimmung aller S.-Elemente. Unter latent pattern maintenance schließlich versteht T. Parsons die Ausbildung und Aufrechterhaltung generalisierter, dem sozialen Handeln zugrunde liegender Ordnungsmuster. Nach den Anfangsbuchstaben dieser Begriffe wird das Schema der vier funktionalen S.-Erfordernisse als AGIL-Schema bezeichnet. Das p. S. gehört nach T. Parsons zum Funktionsbereich des goal attainment, also der Zielverwirklichung: Es ist für die Herstellung und Durchsetzung kollektiver verbindlicher Entscheidungen zuständig. Dabei ist Macht das Interaktionsmedium des p.n S.s.
Im soziologischen S.-Begriff N. Luhmanns ist Kommunikation die grundlegende Einheit sozialer S.e, die ihrerseits aus dem Bedürfnis nach Reduktion von Unsicherheit entstehen. Die Gesellschaft ist das umfassende soziale S. und differenziert sich ihrerseits in zahlreiche Funktions-S.e oder funktionale Teil-S.e aus; diese erfüllen jeweils eine bestimmte Funktion für das Gesamt-S. Welche Funktions-S.e sich bilden, bleibt der gesellschaftlichen Kommunikation überlassen. So entstehen u. a. Funktions-S.e wie das Recht, die Wirtschaft, die Wissenschaft, die Politik, die Religion oder die Kunst. Als die spezifische Funktion der Politik erkennt N. Luhmann das „Bereithalten der Kapazität für kollektiv bindende Entscheidungen“ (Luhmann 2000: 84). Genau wie T. Parsons sieht N. Luhmann in der Macht die Basis jeder Kommunikation im p.n S.
Sowohl T. Parsons als auch N. Luhmann haben eine „soziologische Theorie des Politischen“ entwickelt (Münch 1995: 626). Das p. S. ist dabei nicht der zentrale Gegenstand der Theoriebildung, sondern nur ein soziales S. von vielen. Es hat ähnliche Struktureigenschaften wie andere soziale S.e und v. a. wie andere Funktions-S.e, etwa die Wirtschaft, das Recht, die Religion usw. Anders ist dies bei den Konzeptionen des p.n S.s von D. Easton und G. Almond/G. B. Powell, deren Grundlage eine eigene p. S.-Theorie ist.
Für D. Easton, der einen großen Einfluss auf das politikwissenschaftliche Verständnis p.r S.e hatte, ist das p. S. ein „soziales Sub-System“ (Easton 1965: 73), dessen Aufgabe es ist, durch die gesellschaftlich „verbindliche Allokation von Werten und Gütern“ (Easton 1965: 50) das Überleben der Gesamtgesellschaft zu sichern. Er sieht das p. S. als eine gesellschaftliche Konstruktion, die mit ihrem gesellschaftlichen und internationalen Umfeld (environment) in einer Austauschbeziehung steht. Es umfasst die Gesamtheit der Institutionen, Prozesse und Akteure, die bindende Entscheidungen für die Gesellschaft hervorbringen. D. Eastons erkenntnisleitende Grundfrage lautete: „Wie erreichen es politische Systeme, sich in einer Welt, die zugleich Stabilität und Wandel aufweist, zu behaupten“ (Waschkuhn 1987: 55)? Grundlegend ist für ihn die Unterscheidung von „Input“ und „Output“ des p.n S.s: Unter Input versteht D. Easton einerseits die gesellschaftlichen Unterstützungsleitungen (supports), ohne die kein p.s S. existieren kann, z. B. das Zahlen von Steuern, die Bereitschaft, Gesetze zu respektieren oder auch Opfer zu bringen, wenn das gesellschaftliche S. bedroht ist. Andererseits umfasst der Input auch gesellschaftliche Forderungen (demands) in Form von politischen Interessen und konkreten Erwartungen (wie z. B. in Bezug auf wohlfahrtsstaatliche Maßnahmen usw.). Das p. S. greift nun sowohl die Unterstützungsleistungen als auch die Forderungen auf und generiert Output, etwa in Form von Gesetzgebung, administrativen Maßnahmen oder Personalentscheidungen. Dies erfolgt im Rahmen politischer Entscheidungsprozesse, in denen das p. S. die Aufgabe hat, aus konkurrierenden Forderungen eine Auswahl zu treffen, einige Forderungen abzulehnen oder Kompromisse zu schaffen. Wie diese Entscheidungsprozesse ablaufen, ist für D. Easton zunächst einmal sekundär; das p. S. bleibt dann eine black box. Mit der Herstellung und Durchsetzung gesamtgesellschaftlich verbindlicher Entscheidung ist der politische Prozess jedoch nicht zu Ende. Der Output wirkt vielmehr in einem Rückkopplungsprozess (Feedback) Prozess auf die Umwelt des p.n S.s und sodann auf dieses selbst zurück, wodurch neuer Input entsteht, teils in Form von Unterstützungsleistungen, teils als Forderungen.
D. Eastons Konzeption des p.n S.s wurde von G. Almond und G. B. Powell aufgegriffen und insb. für die Vergleichende Politikwissenschaft nutzbar gemacht. Deren zentrales Anliegen war es, einen methodischen Rahmen auszuarbeiten, der den Vergleich aller p.n S.e ermöglichen sollte. Auch sie definierten das p. S. als ein gegenüber seiner Umwelt abgrenzbares Gefüge von Institutionen (wie Parlament, Regierung, Verwaltung und Justiz), das die kollektiven Ziele einer Gesellschaft formuliert und umsetzt. Im Anschluss an Max Weber kann das p. S. dabei legitimen physischen Zwang einsetzen. Stärker als D. Easton beschäftigt sich die G. Almond/G. B. Powell-Konzeption des p.n S.s jedoch mit der Binnenstruktur des p.n S.s und führt zudem eine grundlegende Unterscheidung zwischen S.-Funktionen und S.-Strukturen ein. Nach G. Almond/G. B. Powell weisen alle p.n S.e vier Hauptmerkmale auf:
a) Alle p.n S.e haben politische Strukturen. In den Industrieländern sind diese zwar komplexer als in Entwicklungsländern, aber im Prinzip können alle miteinander verglichen werden.
b) Obwohl es Unterschiede bei den Strukturen gibt, so erfüllen doch alle p.n S.e dieselben politischen Funktionen. Diese lassen sich wie bei D. Easton in Input- und Output-Funktionen gliedern. Dem Input-Bereich werden sogenannte S.-Funktionen zugeordnet, zu denen politische Sozialisation, Rekrutierung und Kommunikation gehören; zum Output-Bereich zählen G. Almond/G. B. Powell Regelsetzung, Regeldurchsetzung und Regelanwendung. Die sogenannten Prozess-Funktionen beziehen sich auf den Ablauf innerhalb des p.n S.s, d. h. auf die Umsetzung von Input in Output. Dazu zählen Interessenartikulation, Interessenaggregation, Politikformulierung, Politikimplementation, Anpassung und Veränderung.
c) Die politischen Strukturen sind multifunktional und lassen sich nie auf eine einzige Funktion reduzieren; z. B. hat ein Verfassungsgericht nicht nur judikative, sondern immer auch legislative Funktionen.
d) Alle p.n S.e weisen einen kulturellen Mischcharakter auf, d. h. kein p.s S. ist nur modern oder nur traditionell. Selbst primitive p.e S.e weisen Aspekte moderner Kultur auf und umgekehrt.
4. Typologie politischer Systeme
Die Typologisierung p.r S.e gehört zu den ältesten Gegenständen der Politikwissenschaft. Bereits die frühen vergleichenden Ansätze der Staatsformenlehre, wie etwa die von Aristoteles, Niccolò Machiavelli, Charles de Montesquieu oder Alexis de Tocqueville zielten darauf, Herrschafts-, Staats- und Regierungsformen nach bestimmten Merkmalen ihrer internen Organisation zu strukturieren und damit die Komplexität der Welt analytisch zu reduzieren, auch wenn sie den Begriff des p.n S.s noch gar nicht kannten. Moderne Typologien p.r S.e greifen vielfach auf die Terminologie der älteren Staatsformenlehre zurück, berücksichtigen im Gegensatz zu diesen jedoch stärker die Verfassungswirklichkeit sowie sozioökonomische Faktoren.
Je nachdem, welche Analysekritierien verwendet werden, können Typologien p.r S.e sehr unterschiedliche Gestalt annehmen. Die bipolare Unterscheidung von Demokratie und Diktatur bildete lange Zeit das zentrale Klassifikationsschema für die sich im 20. Jh. entfaltende Vergleichende Politikwissenschaft. Karl Loewenstein etwa prägte mit seiner 1957 erschienenen „Verfassungslehre“ die heute klassisch gewordene Differenzierung von konstitutionellen und autokratischen p.n S.en, die durch unterschiedliche Formen der Machtausübung gekennzeichnet sind: Während in konstitutionellen S.en Macht auf verschiedene Träger verteilt ist, die sich gegenseitig kontrollieren, sind Autokratien von einer unkontrollierten Konzentration von Macht geprägt. In der mit den Arbeiten von G. Almond/Sidney Verba einsetzenden politischen Kulturforschung (Politische Kultur) stand seit den 1960er Jahren die Frage im Vordergrund, weshalb sich einige junge Demokratien (z. B. die Weimarer Republik) kurz vor dem Zweiten Weltkrieg in Autokratien verwandelten, während andere Demokratien mit ähnlichem institutionellem Design und sozioökonomischem Status (z. B. Großbritannien, Frankreich) langfristigen Bestand hatten. Auch die neu entstandenen p.n S.e in sich entwickelnden Ländern kamen nun stärker in den Blick.
Die 1970er und 1980er Jahre brachten eine weitere Ausdifferenzierung der Typologien p.r S.e. Die Demokratieforschung arbeitete einerseits an einer klareren Bestimmung des Demokratiebegriffs und diskutierte andererseits Subtypen ihres Untersuchungsgegenstandes, z. B. parlamentarische und präsidentielle Demokratien oder Mehrheits- und Konsensusdemokratien. In der Autokratieforschung wurde nun zwischen totalitären (Totalitarismus) und autoritären Formen der Autokratie unterschieden. Juan Linz stellte im Gegensatz zu älteren Diktaturforschern die These auf, die autoritären Regime seien neben demokratischen und totalitären S.en ein dritter Haupttyp der p.n S.e.
In den 1990er und 2000er Jahren bemühte sich die Vergleichende Politikwissenschaft, diese Typologie der p.n S.e weiter zu verfeinern. Insb. die Transformationsstaaten des ehemaligen Ostblocks (Systemtransformation), aber auch Länder in anderen Weltregionen waren mit den bisherigen Kategorien kaum zu erfassen, da sie einerseits (noch) nicht alle Kriterien liberaler Demokratien erfüllten, andererseits aber nicht (mehr) als autoritär bzw. totalitär einzustufen waren. Eine Variante der typologischen Erfassung dieser p.n S.e war deren Deutung als „defekte“ Untertypen von Demokratie. Solche Ansätze bestimmten zunächst das Ursprungskonzept (root concept) von Demokratie und leiteten dann von diesem Ursprungskonzept „abgeschwächte Untertypen“ (diminished subtypes) ab. Andere betonten den hybriden Charakter von p.n S.en zwischen Demokratie und Autokratie oder hielten am Autokratie-Paradigma fest. Die Typologie p.r S.e wurde nun zunehmend nicht mehr als Schema mit zwei oder drei starren Typen verstanden, sondern als Kontinuum empirisch vorfindbarer Varianten zwischen den beiden Polen der „perfekten Demokratie“ und dem „perfekten Totalitarismus“. In der Vergleichenden Politikwissenschaft wurde die Analyse und typologische Erfassung von p.n S.n zudem dadurch weiterentwickelt, dass verstärkt quantitative Methoden eingesetzt wurden.
5. Kritik
Am Konzept des p.n S.s, im engeren wie im weiteren Sinn, wird auf vielfältige Weise Kritik geübt. Obwohl bereits G. Almond/G. B. Powell damit begonnen hatten, das Verständnis des p.n S.s gerade nicht auf bestimmte Länder zu beschränken, sondern analytisch für alle Länder und Kulturen zu öffnen, wird dem S.-Ansatz bisweilen vorgeworfen, er erhebe die spezifischen strukturellen und kulturellen Merkmale der entwickelten Industrienationen des Westens zum normativen Konzept. Gravierender ist die Kritik, das Konzept des p.n S.s gehe nach wie vor von der Vorstellung aus, dass dieses eine übergeordnete Steuerungsinstanz (oder zumindest gleichberechtigte Instanz) in der Gesellschaft darstelle, obwohl dies angesichts des wachsenden Einflusses anderer sozialer Subsysteme, insb. des wirtschaftlichen S.s, gar nicht mehr der Fall sei. Auch wird in Frage gestellt, ob man angesichts einer fortschreitenden Verflechtung verschiedener gesellschaftlicher Arenen (der Politik, der Wirtschaft, des Rechts, der organisierten Interessen, der Wissenschaft) das p. S. überhaupt noch funktional und analytisch als gesellschaftliches Subsystem abgrenzen könne. Ferner wird hervorgehoben, dass sich das Konzept des p.n S.s im Zeitalter der Globalisierung und angesichts der Herausbildung supranationaler und internationaler Organisationen nicht mehr auf eine nationalstaatliche Dimension beschränken lässt. Damit geht dann die p. S.-Lehre in die auf Mehrebenensysteme bezogene Governance-Forschung (Governance) über.
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Empfohlene Zitierweise
K. Stüwe: Politisches System, Version 08.06.2022, 09:10 Uhr, in: Staatslexikon8 online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Politisches_System (abgerufen: 21.11.2024)
