Steuerung
I. Politikwissenschaftlich
Abschnitt druckenDer Begriff S. kommt ursprünglich aus der Technik und bezeichnet dort die gezielte Beeinflussung eines mechanischen Prozesses. In den 1960er Jahren wurde er in den Sozialwissenschaften aufgegriffen. Während soziologische Studien sich mit der S. und Selbst-S. von gesellschaftlichen Gruppen, Organisationen oder sozialen Systemen befassen, konzentriert sich die Politikwissenschaft auf „politische“ S. Gemeint ist damit eine beabsichtigte, an konkreten Zielen orientierte Beeinflussung gesellschaftlicher Akteure, Strukturen oder Prozesse durch Parlamente (Parlament), Regierungen und Verwaltungen. Analysen und Theorien der S. zielen darauf ab, Wirkungen von Staatstätigkeit zu erklären. Während die genannten älteren Begriffe der Staats- und Regierungslehre zwischen Regierenden und Regierten, Amtsinhabern und Bürgern oder Repräsentanten und Repräsentierten unterscheiden, verweist der S.s-Begriff auf die Unterscheidung zwischen einer steuernden Instanz und den Adressaten der S. Ziele der S., die die Politik anstrebt, können von den Adressaten konterkariert werden, was nicht intendierte Folgen nach sich ziehen kann. Bei Selbst-S. sind S.s-Subjekt und S.s-Objekt identisch. S.s-Wirkungen resultieren aus der Interaktion von Akteuren, deren Handeln durch Strukturen oder soziale Mechanismen auf bestimmte Ziele hin gelenkt werden soll. S. ist zielgerichtet; ihre Wirkungen können aber die gesetzten Ziele verfehlen.
Die Definition des S.s-Begriffs überschneidet sich mit anderen Begriffen. Indem er den Prozess der Entwicklung und Verwirklichung von Zielen durch bestimmte Instrumente erfasst, ist er enger als der Begriff Governance, der Struktur-Prozess-Zusammenhänge betont, jedoch weiter als der Begriff Regulierung, mit dem S. durch Regeln gemeint ist. Er erfasst sowohl die Formulierung eines S.s-Programms, das Ziele, Instrumente und Verfahren beinhaltet, als auch die Implementation des Programms.
1. Theorien der Steuerung
S. wurde zu einem Konzept der Sozialwissenschaft, als man angesichts des ökonomischen, sozialen und technologischen Wandels und den damit verbundenen Problemen nach der Steuerbarkeit moderner Gesellschaften bzw. der S.s-Fähigkeit der Politik fragte. Dabei wurden unterschiedliche Theorien entwickelt, die Kausalmodelle und generelle Annahmen über die Möglichkeiten und Grenzen politischer S. und gesellschaftlicher Selbst-S. begründeten. Die Kybernetik übernahm das Regelkreismodell der Technikwissenschaft. Demnach sind Akteure, Organisationen oder Teilsysteme durch Rückkoppelungsprozesse verbunden, und S. soll diese feed-backs so beeinflussen, dass gewünschte Dynamiken gefördert bzw. unerwünschte verhindert werden. Hieraus entstand die soziologische Systemtheorie, die zu einer Theorie der gesellschaftlichen Selbst-S. weiterentwickelt wurde.
Davon setzte sich die von Niklas Luhmann ausgearbeitete Variante ab. Ihr zufolge kann Politik, oder genauer das politische Teilsystem, die Gesellschaft nicht steuern, weil Systeme operativ geschlossen, also durch eigene Funktionsweisen bestimmt sind. Teilsysteme könnten sich nur wechselseitig irritieren und so unintendiert beeinflussen oder stören. Helmut Willke wiederum ging davon aus, dass S. als „intersystemische(r)“ Diskurs (Willke 1983: 135) möglich sei, also durch wechselseitige Kommunikation zwischen Teilsystemen. Politische S. sei gleichwohl wegen der Komplexität der Gesellschaft begrenzt, sie könne nur indirekt, durch Veränderung des Kontexts gesellschaftlicher Prozesse und „Supervision“ (Willke 1997) des Staates wirken.
Gegen den S.s-Pessimismus der Systemtheorie wandten sich Renate Mayntz und Fritz Wilhelm Scharpf. Sie betrachteten S. als Interaktion zwischen Akteuren, deren Handeln durch Institutionen ermöglicht und zugleich begrenzt wird. Ihr als „akteurszentrierter Institutionalismus“ (Mayntz/Scharpf 1995) bezeichneter Analyseansatz liefert allerdings keine generalisierbaren Aussagen über die Möglichkeiten und Grenzen politischer S. oder gesellschaftlicher Selbst-S., sondern verweist auf jene Bedingungen und Mechanismen des sozialen Handelns (Handeln), die für den Erfolg oder Misserfolg von S. maßgeblich sind. Im Forschungsprogramm zur Implementation politischer Programme zeigte sich, dass S.s-Instrumente je nach Politikbereich und gesellschaftlichem Kontext unterschiedlich wirken, weshalb S.s-Programme den Bedingungen ihrer Implementation angepasst sein müssen. Ausgehend von der Annahme, dass S. nur als Interaktion zwischen Subjekt und Objekt der S. verstanden werden kann, argumentieren R. Mayntz und F. W. Scharpf, dass S.s-Wirkungen davon abhängen, wie in Regelungsstrukturen Ziele und Programme bestimmt werden, und wie dadurch Prozesse in Leistungsstrukturen, auf die die S. zielt, beeinflusst werden, was wiederum die S. selbst beeinflusst.
2. Formen und Instrumente der Steuerung
Von diesen Ansätzen ausgehend liegt es nahe, den Blick auf die Bedingungen politischer S. oder Selbst-S. zu richten, also auf bestimmte Strukturen sowie die eingesetzten Instrumente. Hinsichtlich der Strukturen implizierte das ursprüngliche Konzept der politischen S. ein hierarchisches Verhältnis von Staat und Gesellschaft, in der das S.s-Subjekt dem S.s-Objekt übergeordnet ist. Dieses Herrschaftsverhältnis (Herrschaft) sollte bewirken, dass Regeln beachtet werden. Allerdings verfolgen die steuernden und die der S. unterworfenen Akteure jeweils bes. und oft divergierende Interessen. Ferner beeinträchtigen Informationsasymmetrien und die Tatsache, dass Regeln immer nur bestimmte Aspekte des zu steuernden Bereichs betreffen, die S. in der Hierarchie. Solche Schwierigkeiten werden durch Kontext-S. vermieden, in der sich die übergeordnete steuernde Instanz darauf beschränkt, Mechanismen der Selbst-S. einzurichten, also etwa Verhandlungssysteme oder Wettbewerbsverfahren. Netzwerke wiederum stellen eine Form der Selbst-S. dar. Sie bilden dauerhafte, auf Vertrauen oder Tausch beruhende Interaktionsbeziehungen, die das Handeln der Akteure leiten. Netzwerke können die Verwirklichung eines S.s-Programms der Politik unterstützen, sie aber auch unterlaufen, wenn sie konträren Interessen dienen.
Als Instrumente der politischen S. gelten Recht, das verbindliche Ziele oder Verhaltensvorschriften festlegt (finale oder konditionale S.), die durch Zwang durchgesetzt werden können, darüber hinaus negative oder positive Anreize sowie Information und Beratung. Sie können das Verhalten der zu steuernden Akteure so verändern, dass gesellschaftliche Probleme vermieden oder ihre Ursachen beseitigt werden. Recht erzwingt Verhaltensänderungen der Adressaten, ohne dass diese ihre Präferenzen ändern; Anreize beeinflussen deren Kosten-Nutzen-Abwägungen bei gegebenen Präferenzen; Informationen und Beratung sollen die Präferenzen selbst beeinflussen und die Adressaten überzeugen, ihr Verhalten zu ändern. Akteursverhalten wird allerdings noch durch weitere Faktoren beeinflusst: Recht trifft auf soziale Kontexte, in denen andere Normen vorhanden sind; ob Anreize wirken, hängt von konkreten Handlungsmöglichkeiten oder -restriktionen ab; S. durch Information oder Überzeugungsarbeit setzt lernfähige Akteure voraus. S. verspricht also nur dann erfolgreich zu sein, wenn für spezifische Bedingungen geeignete Instrumente eingesetzt oder passend kombiniert werden.
3. Erfolgreiche Steuerung und Fehlsteuerung
Ob und inwieweit politische S. ihre Ziele erreicht, hängt also nicht allein von einem starken Staat oder einer starken politischen Führung ab. S. scheitert auch nicht nur an Widerständen mächtiger Adressaten oder an der Eigenlogik von Teilsystemen. Manche Probleme, wie etwa der Klimawandel, die Finanzmärkte oder die Migration, scheinen sich generell politischer S. zu entziehen, weil sie zu komplex und globaler Natur sind. Ganz ohnmächtig sind staatliche Instanzen auf diesen Politikfeldern aber trotzdem nicht.
Sogar erfolgreiche politische S. erreicht wohl nie alle ihre Ziele in der vorgesehenen Zeit. Sie wird durch institutionelle Restriktionen, die das S.s-Programm, die Instrumentenwahl oder die Implementation beeinflussen, durch Ressourcenknappheit, Machtverhältnisse oder unzureichendes Wissen begrenzt. Politische S. ist außerdem kein technischer Vorgang, sondern ein politischer und gesellschaftlicher Prozess. In einer freiheitlichen und demokratischen Ordnung reagiert politische S. überdies auf gesellschaftliche Forderungen und kann und darf nicht die Selbst-S. im Markt, in Organisationen und in sozialen Gemeinschaften ersetzen. S. erweist sich insgesamt als dann erfolgreich, wenn es ihr unter diesen Bedingungen gelingt, die Entwicklung eines Politikfelds in die beabsichtigte Richtung zu lenken. Werden hingegen Ziele deutlich verfehlt oder ihnen konträre Entwicklungen ausgelöst, liegt Fehl-S. vor.
Literatur
H. Willke: Systemtheorie III. Steuerungstheorie, 42014 • S. Lange/D. Braun: Politische Steuerung zwischen System und Akteur, 2000 • R. Mayntz: Soziale Dynamik und politische Steuerung, 1997 • H. Willke: Supervision des Staates, 1997 • R. Mayntz/F. W. Scharpf: Der Ansatz des akteurszentrierten Institutionalismus, in: dies./ders. (Hg.): Gesellschaftliche Selbstregelung und politische Steuerung, 1995, 39–72 • Ders.: Politische Steuerung und politische Institutionen, in: PVS 30/1 (1989), 10–21 • N. Luhmann: Ökologische Kommunikation, 1986 • H. Willke: Entzauberung des Staates, 1983 • R. Mayntz (Hg.): Implementation politischer Programme, 1980 • T. Parsons: Zur Theorie sozialer Systeme, 1976.
Empfohlene Zitierweise
A. Benz: Steuerung, I. Politikwissenschaftlich, Version 08.06.2022, 09:10 Uhr, in: Staatslexikon8 online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Steuerung (abgerufen: 21.11.2024)
II. Rechtswissenschaftlich
Abschnitt druckenVon ca. 1990 bis ca. 2010 führte die Auseinandersetzung um den S.s-Begriff in der deutschen Rechtswissenschaft zu einer Grundsatzkontroverse mit bleibendem Wert. Das Denken über Verwaltungsrecht wurde dadurch beträchtlich erweitert. Dass sozialtheoretische S.s-Ansätze in den 1990er Jahren gerade im Verwaltungsrecht aufgegriffen wurden, hat drei Gründe.
1. Gesellschaftspolitischer Hintergrund
Erstens hatte die Planungseuphorie der 1960er und 1970er Jahre zu gesellschaftlichen Erwartungen geführt, die einer Perspektive der Unregierbarkeit wichen. Sie ging über in eine Krisenrhetorik, der Staat sei durch wachsende Staatsaufgaben überfordert. Auch löste die Wahrnehmung von Gefahren der Kernenergie und die Sorge um die Umwelt das Vertrauen auf die Planbarkeit technischen und sozialen Fortschritts ab. Man begann zu fragen, ob juristische Kategorien den gewandelten Herausforderungen noch gerecht würden. Zumal das als neues Rechtsgebiet entstandene Umweltrecht forderte die Dogmatik der Gefahrenabwehr heraus, weil Umweltschäden einzelnen Verursachern kaum noch kausal zugerechnet werden konnten. Eine primär handlungsorientierte Störerauswahl schien nicht erfolgversprechend. Auf diese Wahrnehmung, die klassischen juristischen Instrumentarien böten für zunehmend komplexere Probleme keine hinreichenden Lösungen mehr, bot das S.s-Paradigma eine Antwort, weil es eine Metaperspektive der Politikgestaltung (Implementationsforschung [ Implementation ]) in den Blick nahm, die zu erklären versprach, warum „der Staat“ überfordert schien, und wie die neue Komplexität bewältigt werden könnte.
2. Disziplinärer Hintergrund
Zweitens hatte sich die Rechtswissenschaft in den 1970er Jahren gegenüber den Sozialwissenschaften geöffnet. Die Soziologie ersetzte die (Staats- und Geschichts-)Philosophie als relevanteste Nachbardisziplin. Es war Ausdruck offenen rechtswissenschaftlichen Arbeitens, auf die neuen Beschreibungsangebote aus der Sozialtheorie zurückzugreifen. Dabei fand bes. die systemtheoretische S.s-Perspektive (Systemtheorie) bei Juristen Anklang, denn sie war anschlussfähig für eine autonome Beschreibung des Rechtssystems. Umwelt- und Planungsrecht als die Ausgangsfelder des Komplexitätsproblems erhielten rechtstheoretische Relevanz. Denker, die eine im weiteren Sinne hegelianische Haltung teilten oder eine Nähe zur marxistischen Rechtstheorie überwanden, griffen bes. auf die systemtheoretischen S.s-Parameter zurück. Der akteurszentrierte Institutionalismus fand hingegen in der Rechtswissenschaft nur geringe Beachtung.
3. Dogmatischer Hintergrund
Drittens bot die S.s-Theorie eine Antwort auf ein altes Problem der Verwaltungsrechtsdogmatik, nämlich die einseitige Orientierung an einer Kontrolle rechtsförmigen Verwaltungshandelns aus der nachgeschalteten Perspektive der Gerichte. Das Verwaltungsrechtsdenken hatte sich im 19. Jh. mit dem Herausarbeiten bestimmter Rechtsformen des Verwaltungshandelns beschäftigt (Verwaltungsakte) und deren Gerichtskontrolle ins Zentrum gestellt. Diese Kontrollperspektive wurde zwar der Eingriffsverwaltung gerecht, passte jedoch weniger auf die Leistungsverwaltung des 20. Jh. und noch weniger auf moderne Planung, Informationsverwaltung, das Risikoverwaltungs- und schließlich das Regulierungsrecht. Mit der S.s-Perspektive gelang es, die herkömmliche Fixierung auf Gerichtskontrolle und Verwaltungsrechtsakte zugunsten einer Einbeziehung des gestaltenden, bewirkenden, willensbildenden, abwägenden, auswählenden und implementierenden Verwaltungshandelns auszuweiten. Zuvor war das Leitbild des Verwaltungshandelns eines des eingreifenden Verwaltungsakts einer unteren Verwaltungsbehörde. In den 1990er Jahren spielten im öffentlichen Recht die wissenschaftlich interessanteren Fragen dann im Verwaltungsrecht, und zwar trotz der auch rechtswissenschaftlichen Herausforderungen durch die deutsche Wiedervereinigung. Das Verwaltungsrecht trat als akademische Disziplin aus dem Schatten des Verfassungsrechts heraus. Das Paradigma, Verwaltungsrecht sei konkretisiertes Verfassungsrecht, war überwunden.
4. Kritik und Bewertung
Für die Verwaltungsrechtswissenschaft war die S.s-Diskussion außerordentlich befruchtend. Ziele und Mittel ließen sich mit den Methoden anderer Disziplinen behandeln und mit rechtswissenschaftlichen Kategorien verbinden (sogenannte Schlüssel- oder Brückenbegriffe). Die Kontrollperspektive wurde durch eine Herstellungs- und Bewirkungsperspektive ergänzt. Fragen der Rechtsformenwahl i. S. einer modernen Regelungswissenschaft kamen auf. Probleme entstanden aber insb., und hier setzte dann auch die Kritik an, wenn steuerungswissenschaftliche Aussagen normativ gewendet wurden, also aus einer sozialwissenschaftlichen Analyse auf ein rechtliches Sollen geschlossen wurde. Kritik fand auch die durch die bevorzugte Rezeption der systemtheoretischen Variante entstandene Vernachlässigung der individuellen Akteursperspektive und der politischen Eigenrationalitäten. Hier rieben sich dann steuerungswissenschaftliche Ansätze an der demokratisch verfassten Politik und der anthropozentrischen Grundrechtsauffassung (Grundrechte) des GG, die auch nicht zugunsten eines Systemschutzes grundrechtlicher Freiheitsbereiche uminterpretiert werden konnten, wie es einige Autoren versuchten. „S.“ transportiert schließlich ein mechanistisches und deterministisches Vorverständnis (der Mensch als „S.s-Objekt“). Freie Menschen sollen aber nicht gesteuert werden. Auf diese Kritik reagierten die S.s-Theoretiker durch eine Rücknahme der systemtheoretischen Anleihen und die Hinwendung zu einer stärker akteurszentrierten Perspektive. Die Verwendung des Begriffs „S.“ hat denn auch nachgelassen; man spricht inzwischen eher von einer rechtsetzungsorientierten Handlungs- und Entscheidungswissenschaft. Schließlich beharrten viele Kritiker auf der Leistungsfähigkeit der überkommenen Verwaltungsrechtsdogmatik, letztlich auch, weil die S.s-Theoretiker sich einseitig die Fortschrittsperspektive attestierten („neue Verwaltungsrechtswissenschaft“ [Voßkuhle 2006]). Das musste natürlich Gegenreaktionen der klassischen Dogmatiker auslösen. Nach 2010 entstand dann eine weitere Diskussion, wie dogmatisch eigentlich rechtswissenschaftliches Arbeiten sein dürfe, und ob eine übertriebene Dogmatisierung die Rechtswissenschaft nicht in Pfadabhängigkeiten führe.
Die S.s-Diskussion ist letztlich eine sehr deutsche geblieben und betraf mit der Fixierung auf die Rechtsförmlichkeit der Eingriffsverwaltung und durch die interdisziplinäre Öffnung der Dogmatik Spezifika des deutschen Verwaltungsrechtsdenkens. Mit der Dichotomie von Individuum und Gesellschaft (System) und auch der Rivalität kantischer oder hegelianischer Wahrnehmungsmuster betraf sie gleichfalls Themen, die in der Matrix der deutschen Rechtswissenschaft angelegt sind. Eine internationale Paralleldebatte hat es nicht gegeben, zumal insb. die US-amerikanische Verwaltungsrechtswissenschaft seit jeher an der Bewirkungsperspektive und an Interdisziplinarität orientiert ist.
Literatur
M. Burgi (Hg.): Zur Lage der Verwaltungsrechtswissenschaft, 2017 • Debatte: Die Neue Verwaltungsrechtswissenschaft – eine vorläufige Bilanz, in: JöR 65 (2017), 423–540 • G. F. Schuppert: Governance und Rechtsetzung, 2011 • I. Appel: Das Verwaltungsrecht zwischen klassischem dogmatischen Verständnis und steuerungswissenschaftlichen Anspruch, in: VVDStRL, Bd. 67 (2008), 226–285 • M. Eifert: Das Verwaltungsrecht zwischen klassischem dogmatischen Verständnis und steuerungswissenschaftlichen Anspruch, in: VVDStRL, Bd. 67 (2008), 286–333 • W. Hofmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann/A. Voßkuhle (Hg.): Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 1, 2006 • C. Möllers: Methoden, in: ebd., 121–175 • A. Voßkuhle: Neue Verwaltungsrechtswissenschaft, in: ebd., 1–61 • O. Lepsius: Steuerungsdiskussion, Systemtheorie und Parlamentarismuskritik, 1999 • W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann (Hg.): Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 1993 • D. Grimm (Hg.): Wachsende Staatsaufgaben – sinkende Steuerungsfähigkeit des Rechts, 1990.
Empfohlene Zitierweise
O. Lepsius: Steuerung, II. Rechtswissenschaftlich, Version 08.06.2022, 09:10 Uhr, in: Staatslexikon8 online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Steuerung (abgerufen: 21.11.2024)
