Boden

1. I. Begriff, Bedeutung und Schutz
2. II. Rechtliche Betrachtung

I. Begriff, Bedeutung und Schutz

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B. sind der oberste Teil der Erdkruste, der aus Mineralien, Organismen, eingeschlossenem Wasser und Luft gebildet wird. Fruchtbare B. stellen für Menschen, Tiere, Pflanzen und Ökosysteme eine wichtige Lebensgrundlage dar. Dabei ist der B. nicht nur für die Welternährung und die Überwindung von Hunger zentral; auch das Klima, die biologische Vielfalt (Biodiversität) und die Gewässer hängen ganz entscheidend vom B. ab. Doch die B. geraten zunehmend unter Druck. In vielen Regionen der Welt gehen Bevölkerungswachstum sowie höherer Nahrungsmittel- und Energiebedarf mit dem Verlust oder der Verschlechterung von B. einher. Dies alles stellt eine erhebliche gesellschaftliche und politische Herausforderung dar.

1. Leistungen und Besonderheiten von Böden

B. erbringen vielfältige Leistungen, sogenannte Ökosystemleistungen. Bei diesen wird zwischen versorgenden, regulierenden, unterstützenden und kulturellen Leistungen unterschieden:

a) Versorgungsleistungen: Für die Ernährung der Weltbevölkerung, die bis zum Jahr 2050 auf voraussichtlich über neun Mrd. Menschen anwachsen wird, besitzen die B. und ihre Qualität große Bedeutung. Im Jahr 2016 stehen für jeden Menschen rechnerisch etwa 2 000 m² Anbaufläche zur Verfügung; die Hälfte davon wird allerdings für Viehfutter- und Energieproduktion verwendet. Im Jahr 2050 werden vorwiegend aufgrund der steigenden Weltbevölkerung sowie des Verlusts von fruchtbaren B. durchschnittlich nur noch 1 500 m² pro Person verfügbar sein. Für die BRD gilt: Selbst wenn der landwirtschaftliche Sektor (Land- und Forstwirtschaft) weniger als 1 % des BSP erwirtschaftet, erfolgt auch hier die Sicherung der Ernährung (und eines Teils der Energieversorgung) auf den agrarischen B., die mehr als 50 % der Landesfläche ausmachen.

b) Regulierungsleistungen: B. tragen ganz entscheidend zur Grundwasserneubildung bei. Das Wasser, das als Niederschlag fällt und im B. versickert, wird von Schadstoffen gereinigt, bevor es vom Grundwasser aufgenommen wird. In Deutschland werden etwa 3/4 des Trinkwassers aus dem Grundwasser entnommen. Werden B. intensiv beansprucht, etwa durch den Anbau von Monokulturen, in Zeiten ohne schützenden Bewuchs oder durch B.-Verdichtung, vermindert dies die Aufnahmefähigkeit für Wasser, was wiederum Trockenheit und Hochwasser begünstigen kann. Der B. ist zudem ein entscheidender Faktor für die Regulierung des Klimas. Weltweit speichern die B. zehnmal mehr Kohlenstoff als die Wälder und fünfmal mehr als die Atmosphäre. Die Landnutzung, insb. die Landbedeckung mit Pflanzen, gewinnt daher bei den internationalen Klimaverhandlungen zunehmend an Bedeutung. Die Relevanz des B.s und insb. der Moore als Kohlenstoffsenken wird aber immer noch nicht hinreichend gewürdigt.

c) Unterstützungsleistungen: Daneben sind die B. als Lebensraum für Tiere und Pflanzen entscheidend für die Biodiversität. In einer Handvoll Erde befinden sich mehr Lebewesen, als Menschen auf der Erde leben. Mindestens 1/4 aller Arten lebt im B. Letztlich erbringt er damit Basisleistungen für die biologische Vielfalt, die der gesamten Natur, einschließlich der Menschen, zugutekommen.

d) Kulturleistungen: Schließlich ist der B. auch ein Kulturgut. Er ist ein wichtiges Gedächtnis der Menschheit, ein Archiv, aus dem wir mittels der Archäologie, Paläontologie und Klimatologie viel über unsere Vergangenheit und auch über frühere Erdzeitalter erfahren können.

Der B. weist Besonderheiten auf, die für die Art und das Ausmaß auftretender Probleme wie auch für Lösungsansätze von hoher Relevanz sind. Die Situationsgebundenheit und die Örtlichkeit spielen eine zentrale Rolle. So ist der B. unmittelbar und unlösbar mit den Umweltmedien Luft und Wasser sowie der Landschaft verbunden. Des Weiteren ist der B. (nahezu) unvermehrbar. Zwar kann dem Meer Land abgetrotzt werden und bislang unfruchtbar erscheinende Gegenden können sich durch künstliche Bewässerung in Oasen verwandeln. Die Oberfläche des Planeten kann jedoch nicht vergrößert werden. Außerdem kann auf einem Stück Land in einer Periode zumeist nur eine Nutzung erfolgen. Wenn B. für Infrastruktur- und Siedlungszwecke (Infrastruktur) oder für die Produktion von Energie- und Futterpflanzen verwendet wird, können nicht zeitgleich Pflanzen für die Ernährung von Menschen angebaut werden. Schließlich ist der B. – bezogen auf menschliche Lebensspannen – eine nicht-erneuerbare Ressource. Es dauert z. B. in Deutschland durchschnittlich etwa 2 000 Jahre, bis 10 cm B. durch Zersetzung von Biomasse neu entsteht (Langfristigkeit).

2. Der Boden in Gefahr

Die Gefährdungen des B.s haben – weltweit, aber auch innerhalb Europas und Deutschlands – in den vergangenen Jahren massiv zugenommen. Wichtige Phänomene sind Versalzung, Versteppung, Verwüstung, Erosion, Meeresspiegelanstieg, Überschwemmungen, Nährstoff- und Schadstoffeinträge (z. B. Nitrat, Phosphat, Pestizide, Pharmazeutika, Schwermetalle) und Versiegelung. Jedes Jahr verringern sich dadurch die landwirtschaftlich nutzbaren B.-Flächen weltweit um etwa 10 Mio. ha, das entspr. der Fläche Islands oder Südkoreas. Folgende Hauptursachen können genannt werden:

a) Inanspruchnahme von Flächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke: B., die für den Haus- oder Straßenbau versiegelt werden, gehen i. d. R. dauerhaft, zumindest aber für lange Zeit verloren. In Deutschland hat sich diese Inanspruchnahme zwar von knapp 130 ha je Tag in den 1990er Jahren auf rund 73 ha pro Tag im Jahr 2016 reduziert. Das entspr. aber immer noch der Fläche von mehr als 100 Fußballfeldern, die täglich verlorengeht.

b) Intensive landwirtschaftliche Nutzung: Die Intensivierung der Landwirtschaft (Land- und Forstwirtschaft) ist u. a. verbunden mit dem Anbau von Monokulturen, übermäßigem Düngemitteleinsatz, dem Eintrag von Agrotoxinen und erheblicher B.-Verdichtung und -erosion. Nicht nachhaltig bearbeitete B., auf denen Monokulturen angebaut werden, verarmen mit Blick auf die Biodiversität und die von den B.-Organismen ausgehenden Aktivitäten. B.-Prozesse werden reduziert und viele B.-Funktionen und -leistungen können nicht mehr erbracht werden. Die nicht nachhaltige B.-Bewirtschaftung wird durch die starke Nachfrage nach Agrotreibstoffen sowie durch gezielten Pflanzenanbau für Biogasanlagen befördert.

c) Konsumgewohnheiten: Zum B.-Verlust führen auch bestimmte Konsumgewohnheiten, die zu hohen B.-Belastungen insb. in ärmeren Ländern beitragen. Fast 2/3 der Fläche, die in Europa für Nahrungs- und Futtermittel, Energierohstoffe oder Holz benötigt wird, liegt außerhalb des Kontinents. 60 % des in Deutschland verbrauchten Getreides und 70 % der in Deutschland verbrauchten Ölsaaten werden an Tiere verfüttert.

d) Landinanspruchnahme durch Direktinvestitionen in ärmeren Ländern: Die Direktinvestitionen von Regierungen, Unternehmen, Banken oder Fondsgesellschaften in ärmeren Ländern haben stark zugenommen. Sie führen nicht selten zur Verdrängung und Ausbeutung der Bevölkerung. Bei der nachfolgenden B.-Bewirtschaftung werden häufig Sozial- und Umweltstandards missachtet bzw. eine Übernutzung des B.s in Kauf genommen. Dieses land grabbing ist daher äußerst kritisch zu beurteilen.

3. Argumente zum Schutz des Bodens

B.-Schutz erfolgt zum einen für die Natur, um ihrer selbst willen, also für die Pflanzen, Tiere, Lebensgemeinschaften und Ökosysteme, und zum anderen für die Belange der Menschen: für ihre Gesundheit und ihr Wohlbefinden sowie für ihre wirtschaftliche Prosperität. Das Konzept der Ökosystemleistungen macht auf diesen Tatbestand ausdrücklich aufmerksam. Dies sind nicht nur die auf Märkten (Markt) gehandelten Versorgungsleistungen, sondern auch die nicht auf Märkten gehandelten Regulierungs-, Unterstützungs- und Kulturleistungen.

Ökosystemfunktionen und -leistungen, die Grundstücksgrenzen überschreiten, verdeutlichen die Situationsgebundenheit von Grund und B. und die hieraus resultierende bes. Verantwortlichkeit der Eigentümer und Besitzer. Sofern nicht verantwortungsvoll mit den B. umgegangen wird, stellen von ihnen ausgehende Belastungen für „unbeteiligte Dritte“ sogenannte negative externe Effekte dar. Sie belasten andere, die geschädigt werden, ohne dass die Verursacher dafür zur Verantwortung gezogen werden. Diese „Dritten“ haben ein „Gesicht“: Es sind andere Menschen, kommende Generationen und die außermenschliche Natur. Privatwirtschaftlichen Gewinnen aus der B.-Nutzung stehen somit gesamtwirtschaftliche Kosten gegenüber, die in den Entscheidungen der Verursacher zumeist nicht hinlänglich berücksichtigt werden.

Die Verursacher von B.-Belastungen sollen für die von ihnen angerichteten Schäden aufkommen. Nur durch eine möglichst vollständige Internalisierung der negativen externen Effekte kann das Verhalten der Marktteilnehmer so beeinflusst werden, dass alle B.-Funktionen und -leistungen im Sinne einer dauerhaft umweltgerechten Entwicklung erhalten bleiben. Dabei zielt das Verursacherprinzip einerseits auf Fairnessaspekte: Wer Natur bzw. B.-Ressourcen in Anspruch nimmt, erlangt bes. Vorteile. Daher ist es gerecht, dass der Ressourcennutzer und Emittent von Schadstoffen verpflichtet wird, die Belastung der Allgemeinheit zu unterlassen, zumindest aber zu minimieren und für erfolgte Schädigungen aufzukommen. Das Verursacherprinzip stellt andererseits aber auch eine Effizienznorm dar: Wer die Umwelt nutzt, hat häufig genauere Kenntnisse und bessere Möglichkeiten als die Geschädigten oder die Allgemeinheit, die damit verbundenen Verschmutzungen oder Übernutzungen der Umweltressourcen einzustellen und die negativen Folgen zu beseitigen.

Die Auffassung, dass dem B.-Schutz Vorrang vor dem Schutz des Eigentums einzuräumen ist und somit die Gemeinwohlorientierung (Gemeinwohl) im Vordergrund stehen soll, wird auch durch rechtswissenschaftliche und sozialethische Begründungen gestützt. Auch Papst Franziskus unterstreicht in seiner Enzyklika „Laudato si`“ das „Prinzip der Unterordnung des Privatbesitzes unter die allgemeine Bestimmung der Güter“. Dies sei „das ‚Grundprinzip der ganzen sozialethischen Ordnung‘“ (Nr. 93).

4. Schutz und nachhaltige Nutzung des Bodens

Der nachhaltige B.-Schutz bedarf mehr denn je einer besseren gesellschaftlichen Einbettung. Die folgenden Maßnahmen zielen im Wesentlichen darauf, für den Schutz des B.s zu sensibilisieren, die B.-Nutzung an Nachhaltigkeitskriterien (Nachhaltigkeit) zu binden und entsprechende Regulierungen zu treffen, um den Verlust an B. zu stoppen:

a) B.-Verlust und -degradation begrenzen: Angesichts der wachsenden Weltbevölkerung und des Rückgangs von Landfläche durch den Meeresspiegelanstieg muss B., der durch Erosion, Versteppung, Wüstenbildung, Hochwasser und andere Formen der B.-Degradation, durch Kontamination oder Versiegelung „verloren“ geht, sofern dies möglich ist, wiederhergestellt werden. Ist dies nicht möglich, muss sein Verlust zumindest an anderer Stelle ausgeglichen werden.

b) Umsichtige Flächenpolitik betreiben: Einerseits sind eine gute Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum und eine hohe Wohnqualität zu gewährleisten. Andererseits muss weiterer B.-Verlust vermieden werden. Wichtig ist darum, dass in breiten Kreisen der Bevölkerung wie auch von politischen Entscheidungsträgern erkannt wird, dass eine Reduktion der zusätzlichen Flächenbelegung, insb. für Siedlungs-, Versorgungs- und Verkehrszwecke, erforderlich ist. Das Ziel gemäß der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie, die tägliche zusätzliche Flächenbelegung bis 2020 auf maximal 30 ha zu begrenzen, ist mit Nachdruck zu verfolgen – wohl wissend, dass dies noch immer deutlich zu viel ist.

c) B. nachhaltig nutzen: Für einen dauerhaften Schutz der Ressource B. ist es unbedingt notwendig, die intensive, nicht-nachhaltige Landwirtschaft (Land- und Forstwirtschaft) mit ihren agrartechnischen Anbaumethoden sowie der Tendenz zu Monokulturen stärker an umwelt- und bodenbezogene Vorgaben zu knüpfen, die eine weitere B.-Degradation verhindern. Wenn Zahlungen erfolgen (wie dies im System der EU-Agrarförderung [ Europäische Agrarpolitik ] der Fall ist), sind diese aufs engste an die Einhaltung bodenverträglicher Anbaumethoden zu knüpfen. Das mittel- und langfristige Ziel muss eine in ökologischer, sozialer und ökonomischer Hinsicht nachhaltige Landwirtschaft sein, die die Versorgung mit gesunden Lebensmitteln und anderen wichtigen Agrarrohstoffen sicherstellt. Dabei sind B.-Degradation, übermäßige Nähr- und Schadstoffeinträge sowie Verluste an Biodiversität zu vermeiden.

d) Der Bedeutung des B.s im Klima- und Umweltschutz Rechnung tragen: B. speichern in erheblichem Maße Kohlenstoff und tragen damit zum Klimaschutz bei. Ebenso sind B. entscheidend für die Erhaltung der Artenvielfalt. Es bedarf daher einer Neupositionierung des B.s in den Diskussionen und Verhandlungen um den globalen Klimaschutz wie auch den Biodiversitätsschutz.

e) Sozialpflichtigkeit und Verursacherprinzip zur Geltung bringen: Die Sozialpflichtigkeit des Eigentums, die etwa im GG für die BRD wie auch den päpstlichen Sozialenzykliken gefordert wird, verlangt von Eigentümern und Nutzern von Grund und B., den B. und die natürlichen Ressourcen zu erhalten, angerichtete Schäden zu beheben und für die Kosten aufzukommen. Dies gebieten ökonomische, rechtliche und schöpfungsethische Argumente (Schöpfungsverantwortung).

f) Landinanspruchnahme an soziale und ökologische Normen binden: Zunehmend wird, v. a. im globalen Süden, Land durch ausländische Investoren in Besitz genommen (land grabbing), weil es an wirksamen Schutzrechten für die heimische Bevölkerung und die natürlichen Lebensgrundlagen fehlt. Hier ist ein System von Regelungen zu entwickeln, das dazu beiträgt, dass ausländische Direktinvestitionen in ärmeren Ländern fairen und ökologisch nachhaltigen Regeln unterliegen. Solche Strukturen können erheblich zu Gerechtigkeit und sozialem Ausgleich beitragen.

g) Konsumgewohnheiten (Konsum, Konsumethik) ändern: Auch die Verbraucher müssen ihrer Verantwortung für den Schutz des B.s nachkommen. Durch eine Verringerung des Fleischkonsums und einen sorgfältigeren Umgang mit Lebensmitteln sind erhebliche Verbesserungen hinsichtlich der B.-Nutzung zu erreichen.

Nur wenn diese und andere Schutzmaßnahmen zeitnah, konsequent und dauerhaft umgesetzt werden, können die B. ihre zahlreichen lebensnotwendigen Leistungen für jetzt lebende und kommende Generationen wie für die außerhumane Natur erbringen.

Autoren

Bernd Hansjürgens, Andreas Lienkamp, Stefan Möckel

Literatur

Sekretariat der DBK (Hg.): Ohne Boden kein Leben, 2016 • S. Möckel: Schutz des Bodens: Stoffliche Probleme auf landwirtschaftlichen Flächen in Deutschland, in: nul 47/11 (2015), 346–352 • S. Möckel: Schutz des Bodens: Morphologische Probleme bei landwirtschaftlichen Flächen in Deutschland, in: nul 47/12 (2015), 373–379 • Netzwerk Boden: Pressedossier Boden & Ernährung, 2015 • O. De Schutter: Large-Scale Investments in Farmland, in: U. Schneckener u. a. (Hg.): Wettstreit um Ressourcen, 2014, 223–257 • A. Lienkamp: Die wachsende Konkurrenz um die Güter der Erde. Ressourcenkonflikte aus schöpfungstheologischer und christlich-ethischer Sicht, in: Amos international 8/1 (2014), 3–11 • UBA: Stark unter Druck: Lebensgrundlage Boden, in: UBA Fact Sheet 12/2014 • BfdW u. a. (Hg.): Land Grabbing: Transparenz alleine reicht nicht!, 2013 • Millennium Ecosystem Assessment: Ecosystems and Human Well-Being, 2005 • B. Hansjürgens: Das Verursacherprinzip als Effizienzregel, in: E. Gawel (Hg.): Effizienz im Umweltrecht, 2001, 381–396 • Sekretariat der DBK (Hg.): Zukunft der Schöpfung – Zukunft der Menschheit, 1980.

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B. Hansjürgens, A. Lienkamp, S. Möckel: Boden, I. Begriff, Bedeutung und Schutz, Version 08.06.2022, 09:10 Uhr, in: Staatslexikon⁸ online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Boden (abgerufen: 27.11.2024)

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II. Rechtliche Betrachtung

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1. Definitionen

Der Begriff des B.s wird unterschiedlich definiert. Nach dem bodenkundlichen Begriff stellt er eine dünne, die Erdoberfläche bedeckende Schicht dar, die aus mineralischen und organischen Substanzen besteht, welche mit flüssigen und gasförmigen Bestandteilen und Lebewesen durchsetzt ist und ein vielfältig wirkendes mehrphasiges System bildet, das sich in fortwährendem Wandel befindet. Im umweltrechtlichen Kontext (§ 2 Abs. 1 BBodSchG; Umweltrecht) wird der B. funktional definiert. Nach dieser Legaldefinition ist der B. die obere Schicht der Erdkruste, soweit sie Träger bestimmter Funktionen ist, einschließlich der flüssigen und gasförmigen Bestandteile, allerdings ohne Grundwasser- und Gewässerbetten. Umfasst sind hiervon nach § 2 Abs. 2 BBodSchG natürliche Funktionen (als Lebensgrundlage für Menschen, Tiere, Pflanzen und B.-Organismen, Bestandteil des Naturhaushalts und Abbau-, Ausgleichs- und Aufbaumedium für bestimmte stoffliche Einwirkungen), Funktionen als Archiv der Natur- und Kulturgeschichte sowie Nutzungsfunktionen (als Rohstofflagerstätte, Fläche für Siedlung und Erholung, Standort für die land- und forstwirtschaftliche Nutzung und Standort für sonstige wirtschaftliche und öffentliche Nutzungen, Verkehr, Ver- und Entsorgung).

Im Übrigen werden im Recht unter dem historisch überkommenen Doppelbegriff „Grund und B.“ Grundstücke aller Art einschließlich ihrer Bestandteile, insb. der aufstehenden Gebäude, und des Zubehörs verstanden. Das so bezeichnete Grundstück im Rechtssinne ist – unabhängig von der Nutzungsart – ein räumlich abgegrenzter Teil der Erdoberfläche, der im Bestandsverzeichnis eines Grundbuchblattes aufgeführt ist. Als „Grund und B.“ ist somit im Geltungsbereich des deutschen Rechts die Gesamtheit der so definierten Grundstücke zu verstehen. Dabei ist in gegenständlicher Hinsicht zu beachten, dass das Recht des Eigentümers eines Grundstücks sich auf den Raum über der Oberfläche und auf den Erdkörper unter der Oberfläche erstreckt, ausgenommen Einwirkungen in solcher Höhe oder Tiefe, dass der Eigentümer kein Ausschließungsinteresse hat (§ 905 BGB). Vom eigentumsfähigen Grundstück sind das Grundwasser (§ 4 Abs. 2 WHG) und bergfreie (anders als grundeigene) B.-Schätze (§ 3 Abs. 2 BBergG) ausgeklammert.

Aus den unterschiedlichen Definitionen des B.s folgt, dass es keinen einheitlichen und allgemeingültigen Rechtsbegriff des B.s gibt. Vielmehr gilt es, den Rechtsbegriff des B.s in seinem jeweiligen Kontext sowie nach Maßgabe seiner sektoralen Kriterien zu bestimmen und abzugrenzen.

Dies gilt umso mehr, wenn man weitere fachliche Perspektiven berücksichtigt so wird der B. bspw. in der VWL als Produktionsfaktor sowie als Standort der Produktion für die Land- und Forstwirtschaft, den Bergbau, den sonstigen Abbau von Rohstoffen und die Nutzung im sekundären und tertiären Sektor und beim Konsum betrachtet. Hierdurch wird die ökonomische Funktionalität zum maßgeblichen Kriterium der Betrachtung erhoben.

2. Rechtsgeschichtliche Schlüsselrolle des Bodens

Aus den historischen Wurzeln des Lehnswesens entstanden, bildete die hoch- und spätmittelalterliche Grundherrschaft die Basis der Landesherrschaft. Die Grundherrschaft umfasste ein Recht an Grund und B., das mit der Herrschaft über Leute verbunden war. Charakteristisch hierfür war die in den deutschen Territorien unterschiedlich ausgeprägte und dem zeitlichen Wandel unterworfene Verbindung dinglicher und persönlicher Herrschaftskomponenten. Die Rechte des Grundherrn waren auf sachliche und persönliche Leistungen, insb. die Zahlung eines Grundzinses, sowie auf weitere Verhaltenspflichten der „Grundholden“ gerichtet. Demgemäß stellte die Grundherrschaft ein feudalistisches Subordinationsverhältnis (Feudalismus) dar.

In Preußen bestimmte unter dem Reformministeriat des Heinrich Friedrich Karl Reichsfreiherr vom und zum Stein das „Edikt den erleichterten Besitz und den freien Gebrauch des Grundeigentums sowie die persönlichen Verhältnisse der Landbewohner betreffend“ vom 9.10.1807, dass „mit dem Martinitag 1810 alle Gutsuntertänigkeit“ aufhörte (§ 12). Danach gab es dem Edikt zufolge in Preußen „nur freie Leute“ (§ 12). Das Edikt beseitigte die Standesunterschiede zwischen Adligen (Adel) und Bürgerlichen (Bürger, Bürgertum) auch im Bereich des B.-Verkehrs und des B.-Erwerbs. Es blieb jedoch jahrzehntelang eine unvollendete Reform, weil es keine Maßnahmen vorsah, die es den aus der Gutsuntertänigkeit entlassenen Bauern politisch, sozial und ökonomisch ermöglicht hätten, ihre Freiheit auf dem B.-Markt zu nutzen. Im Gegenteil: Faktisch hat die sogenannte Bauernbefreiung des Edikts vom 9.10.1807 – auch unter H. F. K. Reichsfreiherr vom und zum Steins Nachfolger Karl August Fürst von Hardenberg – die Macht des Adels auf dem B.-Markt weithin eher gestärkt als geschwächt. Durch die gleichzeitig eröffnete Möglichkeit des Adels, bäuerlichen B. zu erwerben, hat es sogar der berüchtigten Praxis des Bauernlegens Auftrieb gegeben.

Die notwendigen Folgeregelungen zu der Bauernbefreiung haben im Wege der Grundlastenablösung und der Gemeinheitsteilungen Jahrzehnte in Anspruch genommen. Sie sind in der Gesetzgebung der deutschen Teilstaaten unterschiedlich gestaltet worden. In Preußen sind erst 1872 die letzten administrativen Befugnisse der Gutsherren beseitigt worden. Die Grundlastenablösungen und Gemeinheitsteilungen zogen sich bis zum Ersten Weltkrieg hin. Am städtischen B. bestand indessen schon wesentlich früher ein von ständischen Bindungen (Stand) freies, verkehrsfähiges und vererbliches, als Kapitalanlage taugliches und individuell nutzbares Grundeigentum. Dessen Existenz trug seit dem europäischen Mittelalter zur Entwicklung der städtischen Freiheit wesentlich bei.

Mit der Durchsetzung der Eigentumsfreiheit und der Beseitigung der feudalen Bindungen wurde der B. für den Rechtsverkehr zur „flüssigen“ Ware. Hierdurch erhielt im Laufe des 19. Jh. die städtebauliche, wirtschaftliche und industrielle Entwicklung entscheidende Anstöße. Zugleich traten jedoch Missstände zutage, die als B.-Zersplitterung, B.-Verschuldung und B.-Egoismus gekennzeichnet wurden. Diese Missstände lösten rechtspolitische Kritik aus: „Daß ein Stück unseres Planeten einem einzelnen Menschen in derselben Weise eigen sein soll wie ein Regenschirm oder ein Guldenzettel, ist ein kulturfeindlicher Widersinn […]. Ein solches Recht ist nicht bloß unsozial, sondern antisozial“ (Gierke 1889: 21). Aus dieser Kritik erwuchsen die Forderungen nach einer B.-Reform.

Die WRV vom 11.8.1919 enthielt neben der grundrechtlichen Gewährleistung des Eigentums (Art. 153 WRV) einen sozialpolitischen Programmsatz hinsichtlich des B.s: „Die Verteilung und Nutzung des Bodens wird von Staats wegen in einer Weise überwacht, die Mißbrauch verhütet und dem Ziele zustrebt, jedem Deutschen eine gesunde Wohnung und allen deutschen Familien, besonders den kinderreichen, eine ihren Bedürfnissen entsprechende Wohn- und Wirtschaftsheimstätte zu sichern“ (Art. 155 Abs. 1 S. 1 WRV).

Das GG für die BRD vom 23.5.1949 hat von derartigen Programmsätzen abgesehen. Es ist auf die grundrechtliche Eigentumsgarantie (Art. 14 GG) fixiert, welche die Gewährleistung des B.-Eigentums umfasst.

3. Boden als Gegenstand verfassungsrechtlicher Kompetenzen

Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG idF der Föderalismusreform 2006 erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes u. a. auf den städtebaulichen Grundstücksverkehr und das B.-Recht (ohne das Recht der Erschließungsbeiträge). Der Grundstücksverkehr umfasst die Veräußerung, Belastung und Verpachtung von Grundstücken. Unter das B.-Recht fällt das Recht der Bauleitplanung, der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit von Vorhaben, der Baulandumlegung und der Baulanderschließung sowie das Recht der städtebaulichen Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen, nicht jedoch das B.-Schutzrecht, das der in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG vorausgesetzten verteilungs- und wohnungsbaupolitischen Ausrichtung entbehrt und stattdessen dem Umweltrecht zugehört (auf die Mosaikkompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nrn. 11, 24, 29–32 GG gestützt). Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die B.-Verteilung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 30 GG) bezieht sich nicht auf die Nutzung des B.s; sie ist vielmehr, entstehungsgeschichtlich bedingt, im Sinne der B.-Reform, d. h. als „Agrarreform, einschließlich der Zerschlagung der großen Güter“, zu verstehen (v. Doemming/Füsslein/Matz, 1951: 537). Der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz unterliegt auch die Überführung von Grund und B. in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG), d. h. die Sozialisierung i. S. d. Art. 15 GG. Aus dieser Kompetenznorm ergibt sich jedoch kein Sozialisierungsauftrag.

Soweit der Umgang mit dem B. nicht unter die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes fällt, unterliegt er der ausschließlichen Landesgesetzgebungskompetenz (Art. 70 Abs. 1 GG). Dies gilt seit der Föderalismusreform 2006 auch für die Flurbereinigung, d. h. die Neuordnung zersplitterten oder unwirtschaftlich geformten ländlichen Grundbesitzes zur Förderung der land- oder forstwirtschaftlichen Erzeugung (Land- und Forstwirtschaft) und der allgemeinen Landeskultur (§ 1 FlurbG).

4. Boden als Gegenstand der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie, insb. im Kontext des Bauplanungsrechts

Soweit der parzellierte B. im Grundeigentum einer natürlichen oder juristischen Person des privaten Rechts steht, bildet er einen Schutzgegenstand der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie (Art. 14 GG). Gerade beim B. ist indessen bedeutsam, dass Inhalt und Schranken des Eigentums durch die Gesetze bestimmt werden (Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG) und der Gebrauch des Eigentums zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen soll (Art. 14 Abs. 2 GG).

Zum grundrechtlich gewährleisteten Grundeigentum gehören die prinzipielle Nutzungs- und Verfügungsfreiheit des Eigentümers und die Privatnützigkeit des Eigentumsobjekts. Andererseits hat das BVerfG die Sozialpflichtigkeit des B.-Eigentums betont: „Die Tatsache, daß der Grund und Boden unvermehrbar und unentbehrlich ist, verbietet es, seine Nutzung dem freien Spiel der Kräfte zu überlassen; eine gerechte Rechts- und Gesellschaftsordnung zwingt vielmehr dazu, die Interessen der Allgemeinheit beim B. in weit stärkerem Maße zur Geltung zu bringen als bei anderen Vermögensgütern. Der Grund und Boden […] kann im Rechtsverkehr nicht wie eine mobile Ware behandelt werden“ (BVerfGE 21, 73, 82 f.; auch BVerfGE 52, 1, 32 f.; 87, 114, 146; 104, 1, 12). In der Rechtsprechung wird die Sozialpflichtigkeit des B.-Eigentums durch dessen nach Lage und Beschaffenheit bestimmte Situationsgebundenheit konkretisiert.

Aufgrund der gesetzlichen Inhalts- und Schrankenbestimmung sowie der Sozialpflichtigkeit des Eigentums und nach Maßgabe des gesetzlichen Bauplanungsrechts (§§ 1–13a, 29–38 BauGB) ist die Disposition über die bauliche und sonstige B.-Nutzung zum Kondominium des Eigentümers und der gemeindlichen Bauleitplanung geworden. Die B.-Nutzbarkeit darf nicht einer hoheitlichen Totaldisposition und einem beliebigen, entschädigungsfreien Diktat planerischer Eingriffe unterworfen werden. Sie muss vielmehr den Gegenstand subjektiver Eigentümerrechte bilden.

Insb. muss das subjektive öffentliche Recht zu bauen unter solchen Voraussetzungen, in solchem Umfang und so beständig eingeräumt werden, dass der privatnützigen Disposition des Eigentümers hinreichender Spielraum gegeben ist. In diesem Sinne ist das materielle Recht des Eigentümers, sein Grundstück im Rahmen der Gesetze zu bebauen, durch die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG geschützt (BVerfGE 35, 263, 276). Der frühliberale Grundsatz, dass „in der Regel jeder Eigentümer seinen Grund und Boden mit Gebäuden zu besetzen oder seine Gebäude zu verändern wohl befugt“ sei (§ 65 I 8 PrALR), ist im geltenden Recht durch das bezeichnete, gesetzlich normierte Kondominium abgelöst worden. In diesem Lichte erweist sich der theoretische Streit um die vielfach vorstaatlich verstandene Baufreiheit als unergiebig. Unstreitig ist die gesetzliche, auf das öffentlich-private Kondominium angelegte Regelung der Bauleitplanung (§§ 1–13a BauGB), der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit von Vorhaben (§§ 29–38 BauGB) und des Planungsschadensrechts (Entschädigung für planerische Eingriffe in die B.-Nutzbarkeit, §§ 39–44 BauGB) mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 und 2 GG vereinbar. Sie stellt die simultane Privat- und Sozialnützigkeit des B.-Eigentums sicher. Zur verfassungskonformen Inhalts- und Schrankenbestimmung des B.-Eigentums tragen die antragsgebundene, grundsätzlich durch entgeltliche Übernahme zu leistende Entschädigung für die planerische Festsetzung einer heteronomen Nutzung (z. B. einer Fläche für den Gemeinbedarf, § 40 BauGB) und die Geldentschädigung bei der Änderung oder Aufhebung einer zulässigen Nutzung (§ 42 BauGB, gesetzlich eingeschränkt durch die siebenjährige Plangewährleistungsfrist) bei.

Als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums ist auch die B.-Ordnung im Wege der städtebaulichen Umlegung (§§ 45–79 BauGB) zu qualifizieren. Dagegen ist die Enteignung zu städtebaulichen Zwecken (§§ 85–92 BauGB) an den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG zu messen. Als zwangsweise, sei es vollständige oder partielle Entziehung von Eigentum (BVerfGE 52, 1, 27; 56, 249, 260; 74, 264, 280; 100, 226, 239 f.; 104, 1, 9 f.) ist sie ultima ratio. Sie ist nur zulässig, wenn das Wohl der Allgemeinheit sie erfordert und der Enteignungszweck auf andere zumutbare Weise nicht erreicht werden kann (§ 87 BauGB). Diese Voraussetzung kann bei genehmigungspflichtigen Vorhaben grundsätzlich nur dann als erfüllt angesehen werden, wenn die erforderlichen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen bestandskräftig vorliegen. Ist eine erforderliche Genehmigung noch nicht bestandskräftig erteilt, so kann einem Enteignungsantrag nur stattgegeben werden, wenn die Enteignungsbehörde in eigenverantwortlicher Prüfung zu dem Ergebnis kommt, dass dem Vorhaben keine öffentlich-rechtlichen Hindernisse entgegenstehen. Im Falle der städtebaulich begründeten Enteignung ist Entschädigung für den Rechtsverlust und andere enteignungsbedingte Vermögensnachteile zu leisten (§§ 93–103 BauGB; ebenso bei anderen Vorhaben die Enteignungsgesetze der Länder; vgl. dazu BVerfGE 24, 367, 421; 46, 268, 285).

5. Boden als potentieller Gegenstand der Sozialisierung

Die Sozialisierungsermächtigung des Art. 15 GG, der zufolge u. a. Grund und B. zum Zwecke der Vergesellschaftung durch ein Gesetz, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt, in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden kann, knüpft an die historische Debatte über die B.-Reform an. Die hierdurch ermöglichte Sozialisierung stellt ein eigenständiges Rechtsinstitut dar, das sich von der Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG unterscheidet. Aus rechtsgrundsätzlicher Sicht ist die Sozialisierungsermächtigung ein Beleg für die wirtschaftspolitische Offenheit des GG. In rechtspraktischer Hinsicht wird die Sozialisierungsermächtigung indessen dadurch entschärft, dass für die vorgeschriebene Entschädigung Art. 14 Abs. 3 S. 3 f. GG, d. h. die Regelung über die Bemessung der Entschädigung und die Garantie des ordentlichen Rechtsweges, entspr. gilt (Art. 15 S. 2 GG). Wegen dieser rechtlichen Vorgaben und des politischen Gegensatzes zur marktwirtschaftlichen Orientierung der BRD sowie der EU hat die durch Art. 15 GG ermöglichte Sozialisierung bisher keine praktische Bedeutung erlangt.

6. Boden als Schutzgegenstand des Umweltrechts

Mit dem BBodSchG vom 17.3.1998 ist der mediale Umweltschutz vervollständigt und das Umweltmedium B. – ähnlich wie zuvor das Wasser und die Luft – einem einheitlichen bundesrechtlichen Schutz unterstellt worden. Das BBodSchG umfasst neben allgemeinen Vorschriften (§§ 1–3) v. a. Grundsätze und Pflichten (§§ 4–10), insb. Pflichten zur Gefahrenabwehr (§ 4), eine Vorsorgepflicht (§ 7) und eine Ermächtigung zur behördlichen Gefährdungsabschätzung und zu Untersuchungsanordnungen (§ 9), ferner ergänzende Vorschriften für Altlasten (§§ 11–16) sowie eine Regelung der guten fachlichen Praxis bei der landwirtschaftlichen B.-Nutzung (§ 17). Von der Warte des B.-Eigentums betrachtet, sind die Vorschriften des BBodSchG Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums, die dessen Sozialpflichtigkeit situationsadäquat konturieren. Aus historischer Sicht suchen sie industriellen und zivilisatorischen Altlasten sowie schädlichen B.-Veränderungen entgegenzuwirken.

7. Bezüge zwischen rechtlich geschütztem Bodeneigentum und christlicher Soziallehre

Nach der Enzyklika „Rerum novarum“ Papst Leos XIII. aus dem Jahre 1891 „müssen Rechte erworben werden können nicht bloß auf Eigentum an Erzeugnissen des Bodens, sondern auch auf Eigentum am Boden selbst; denn was dem Menschen sichere Aussicht auf künftigen Fortbestand seines Unterhaltes verleiht, das ist nur der Boden mit seiner Produktionskraft“ (Nr. 6). Diese Aussage stellt die Bezüge zwischen dem rechtlich geschützten B.-Eigentum und der katholischen Soziallehre heraus. Sie wendet sich gegen die Forderung einer Sozialisierung von Grund und B. Zugleich hebt sie die grundlegende Bedeutung des B. für die freie, eigenverantwortliche und gesicherte Existenz des Menschen hervor. Hiermit ist das Postulat verbunden, dass der B. nicht aufhören darf, der Gesamtheit zu dienen. Darin manifestiert sich das Prinzip der simultanen Privat- und Sozialnützigkeit des B.-Eigentums. In diesem Bekenntnis zum Privateigentum berührt sich die christliche Soziallehre mit Forderungen der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie wie auch der sozialpolitisch inspirierten B.-Reform.

Autor/in

Rüdiger Breuer

Literatur

M. Kloepfer: Umweltrecht, ⁴2016 • C.-D. Bracher/O. Reidt/G. Schiller: Bauplanungsrecht, ⁸2014 • N. Goldschmidt/U. Nothelle-Wildfeuer (Hg.): Freiburger Schule und Christliche Gesellschaftslehre, 2010 • K. Gabriel/H.-J. Große Kracht (Hg.): Joseph Höffner (1906–1987): Soziallehre und Sozialpolitik, 2006 J. Wahlhäuser: Die moderne städtebauliche Planung und das Planungsschadensrecht, 2002 • J. Rozek: Die Unterscheidung zwischen Eigentumsbindung und Enteignung, 1998 • G. Dilcher: Bürgerrecht und Stadtverfassung im europäischen Mittelalter, 1996 • H. Gottwald: Rerum novarum – Das soziale Gewissen des Heiligen Stuhls, 1994 • R. Wendt: Eigentum und Gesetzgebung, 1985 • K. G. A. Jeserich/H. Pohl/G.-C. von Unruh (Hg.): Deutsche Verwaltungsgeschichte, 3 Bde., 1983 f. • F. Weyreuther: Die Situationsgebundenheit des Grundeigentums, 1983 • J. Ahlers: Die Sozialisierung von Grund und Boden, 1982 • R. Breuer: Die Bodennutzung im Konflikt zwischen Städtebau und Eigentumsgarantie, 1976 • W. Leisner: Sozialbindung des Eigentums, 1972 • E. Schmidt-Aßmann: Grundfragen des Städtebaurechts, 1972 • R. Reinhardt/U. Scheuner: Verfassungsschutz des Eigentums, 1954 • K.-B. von Doemming/R. W. Füsslein/W. Matz: Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes, in: JöR NF, Bd. 1, 1951 • J. W. Hedemann: Die Fortschritte des Zivilrechts im XIX. Jahrhundert, 2 Bde., 1930 • A. Damaschke: Die Bodenreform, ²⁰1923 • O. von Gierke: Die soziale Aufgabe des Privatrechts, 1889.

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R. Breuer: Boden, II. Rechtliche Betrachtung, Version 08.06.2022, 09:10 Uhr, in: Staatslexikon⁸ online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Boden (abgerufen: 27.11.2024)

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