Außenwirtschaftspolitik
1. Gegenstand
Die A. beschäftigt sich mit der politischen Gestaltung der außenwirtschaftlichen Beziehungen eines Landes. Ein Land kann im Bereich der Güter, der Produktionsfaktoren sowie der Forderungen und Verbindlichkeiten mit dem Ausland in wirtschaftliche Beziehung treten. So können Waren, Dienstleistungen und Faktorleistungen entgeltlich oder unentgeltlich dem Ausland zur Verfügung gestellt werden, Arbeitskräfte können zuwandern, Direktinvestitionen können Kapital ins Ausland bringen und so Produktionsstandorte verlagern. Und schließlich können auch Inländer einen Teil ihres Vermögens im Ausland halten, und jeweils vice versa. Der Regelung dieser Beziehungen widmet sich die A.
Sie ist insoweit Teil der allgemeinen Wirtschaftspolitik als sie die speziell außenwirtschaftlichen Ziele und Instrumente der Wirtschaftspolitik umfasst. Sie ist ferner Teil der allgemeinen außenwirtschaftlichen Beziehungen, die neben dem normativen Element der Wirtschaftspolitik auch das beschreibende Element der Wirtschaftskunde und das erklärende Element der Wirtschaftstheorie beinhaltet (Wirtschaftswissenschaften). Sie ist schließlich auch Teil der allgemeinen Außenpolitik eines Landes, deren wirtschaftliche Komponenten sie erfasst.
Wirtschaftliche Beziehungen über die Grenzen hinweg werden aus der Sicht eines einzelnen Landes als außenwirtschaftliche, aus der Sicht von regionalen Ländergemeinschaften als regionale und aus der Sicht der Welt als Ganzes als weltwirtschaftliche oder globale Beziehungen wahrgenommen (Weltwirtschaft).
Es ist darüber hinaus üblich, die A. in zwei große Teilbereiche zu zerlegen, die Handelspolitik und die Währungspolitik (Internationale Währungspolitik).
2. Handelspolitik
2.1 Ziele – Ordnungsformen – Geschichte
Die Ziele der Handelspolitik eines Landes müssen mit den Zielen der allgemeinen Wirtschaftspolitik des Landes in Einklang stehen. Typischerweise verfolgen mehr oder weniger alle Länder das wirtschaftspolitische Ziel der Mehrung des wirtschaftlichen Wohlstandes verbunden mit sozialem Ausgleich.
Auf der einen Seite stehen marktwirtschaftlich orientierte Länder, die der wirtschaftlichen Freiheit von Unternehmen und Haushalten hohe ordnungspolitische Priorität einräumen. Auf der anderen Seite befinden sich die planwirtschaftlich organisierten Länder, in denen die staatliche Kontrolle und Lenkung des Wirtschaftsgeschehens den ordnungspolitischen Vorzug hat. Die außenwirtschaftlichen, reinen Entsprechungen dieser beiden Ordnungsformen sind der „Freihandel“ für die Marktwirtschaft und das „Außenhandelsmonopol“ für die Planwirtschaft. Je nachdem, ob das handelspolitische Pendel in der Realität mehr in Richtung Freihandel oder mehr in Richtung Außenhandelsmonopol ausschlägt, spricht man auch von einer „liberalen“ oder einer „protektionistischen“ Außenhandelspolitik.
Die Geschichte der Außenhandelspolitik zeigt einen steten Wechsel von merkantilistisch/protektionistischen und klassisch/liberalen Orientierungen. Nach merkantilistischen Vorstellungen (1600–1750) bestand das Ziel der Außenhandelspolitik darin, Exportüberschüsse herbeizuführen. Die klassischen Ökonomen (1750–1900; Klassische Nationalökonomie) wiesen dagegen nach, dass die Wohlfahrtsgewinne aus Außenhandel nicht Folge von Exportüberschüssen, sondern Folge von Spezialisierung und Arbeitsteilung sind. Eine Rückkehr zu einer protektionistischen Außenhandelspolitik brachte die erste Hälfte des 20. Jh. infolge von Kriegen, Kriegsfolgen (Kriegsfolgelasten), Weltwirtschaftskrise . Nach dem Zweiten Weltkrieg kam es zu einer Rückbesinnung auf liberale Außenhandelsideen. Die Zeit war zunächst durch starkes Wachstum von Produktion und Handel gekennzeichnet. Die anschließende Integration zuerst der südostasiatischen Schwellenländer, dann Chinas, dann der osteuropäischen Staaten und Russlands in die Weltwirtschaft hat dem Welthandel weitere Dynamik verliehen und den Begriff der Globalisierung entstehen lassen. Das Tempo der hierdurch, aber auch durch den rasanten technischen Fortschritt und zunehmende Migrationsströme (Migration), induzierten Veränderungen wird mittlerweile von wachsenden Bevölkerungsteilen als bedrohlich empfunden. Mit der Wahl von Donald John Trump in den USA, dem Austrittsvotum des UK aus der EU und dem Erstarken nationalistischer Bewegungen in Kontinentaleuropa im Zuge der dortigen Flüchtlingskrise scheint sich nun im Jahre 2016 erneut eine Zeitenwende anzubahnen. Wenn gerade die beiden Länder, die mehr als andere für die liberale Außenhandelspolitik der Nachkriegszeit standen, jetzt ihr Heil von Protektionismus und Abschottung erwarten, wird die Weltwirtschaftspolitik eine andere werden. Symptomatisch für die „Neue Zeit“ könnte gewesen sein, daß es beim Weltwirtschaftsforum 2017 in Davos der chinesische Präsident Xi Jinping war, der sich zum Verteidiger des Freihandels machen konnte.
2.2 Freihandel
2.2.1 Das Theorem der komparativen Kosten
David Ricardos Theorem der komparativen Kosten zeigt, dass der Übergang von der Autarkie zum Freihandel den Wohlstand aller am Handel beteiligten Länder erhöht, wenn die Länder sich zum Export auf jene Produkte spezialisieren, die sie mit komparativem Kostenvorteil erzeugen. Es gewinnt nicht ein Land zulasten eines anderen Landes, sondern alle Länder gewinnen. Das an den Kosten und Marktpreisen orientierte Verhalten der Anbieter und Nachfrager in einer Marktwirtschaft führt ferner dazu, dass der Freihandel genau jene Spezialisierung zustande bringt, die den komparativen Kosten entspricht.
2.2.2 Wohlstandsquellen des Freihandels
Die Wohlfahrtsgewinne aus dem Freihandel speisen sich hauptsächlich aus den folgenden Quellen:
a) International unterschiedliche Verfügbarkeiten von Gütern aus geologischen, klimatischen oder technischen Gründen.
b) Unterschiede in den relativen Preisen, kostenbedingt infolge von Produktivitätsunterschieden wie bei Ricardo-Gütern oder Faktorausstattungsunterschieden wie bei Heckscher-Ohlin-Gütern, oder nachfragebedingt bei intersektoralen oder intertemporalen Nachfrageunterschieden.
c) Im Falle steigender Skalenerträge sind nicht einmal Preisunterschiede vonnöten, um Handelsgewinne zu erzielen. Die Handelsgewinne resultieren im interindustriellen Handel aus dem sinkenden Faktorverbrauch pro Stück, im intraindustriellen Handel zusätzlich aus der Produktdifferenzierung.
d) Freihandel erhöht auch dadurch die Wohlfahrt, dass er geschützte Märkte aufbricht und die Wettbewerbsintensität erhöht.
e) Diese sogenannten statischen Außenhandelsgewinne werden ergänzt durch die dynamischen Außenhandelsgewinne infolge handelsbedingter Forcierung von Kapitalakkumulation und Innovationstempo.
f) Schließlich sind auch noch die volkswirtschaftlichen Gewinne aus der internationalen Faktormobilität zu nennen, die durch die Wanderung von Kapital und Arbeit zu den Orten höherer Produktivität zustande kommt.
2.3 Protektionismus
2.3.1 Forderungen
Ungeachtet der genannten Argumente für Freihandel werden immer und überall auch Protektionsforderungen erhoben. So wird u. a.
a) Schutz von inländischen Produzenten und Konsumenten;
b) Sicherung von Beschäftigung;
c) Erhaltung kultureller Identität;
d) Erzwingung von fairem, friedlichem, politisch wünschenswertem, kooperativem und umweltgerechtem Verhalten ausländischer Staaten und Unternehmen und
e) Ermöglichung von Vergeltungsmaßnahmen
verlangt.
2.3.2 Instrumente
Man unterscheidet tarifären und nicht-tarifären Protektionismus. Ersterer umfasst die Zölle (spezifische Zölle, Wertzölle, Gleitzölle), letzterer alle anderen Instrumente. Zudem lässt sich ferner nach Importbeschränkungen (Importzölle, Importkontingente, Importverbote) und Exportbeeinflussungen (Exportförderung, Exportsubventionen, Exportselbstbeschränkungsabkommen, Exportkontrolle, Exportverbote) unterscheiden. Schließlich kann man auch nach preisbeeinflussendem, mengenbeeinflussendem und administrativem Protektionismus (Inländer bevorzugende staatliche Auftragsvergabe, Verbraucherschutz, Normenwesen, Transportbedingungen, Zollpraxis) unterscheiden. Das stärkste, auf Änderungen des Auslandsverhaltens hin zielende Instrument ist das Embargo (Exportembargo, Importembargo, Finanztransaktionsembargo).
2.3.3 Wirkungen
Wenn ein kleines Land einen Importzoll – die übrigen importbeschränkenden Instrumente haben sehr ähnliche Wirkungen – einführt, hat dies zur Folge, dass
a) der Preis dieses Gutes steigt;
b) die Inlandsproduktion steigt;
c) der Inlandskonsum sinkt;
d) Außenhandelsvolumen und Importwert sinken;
e) Zolleinnahmen für den Staat entstehen;
f) die Produzenten und der Staat gewinnen, die Konsumenten verlieren;
g) die volkswirtschaftliche Wohlfahrt sinkt.
Die Protektion schützt mithin nicht primär Inländer vor Ausländern, sondern inländische Produzenten zu Lasten inländischer Verbraucher, mit negativem Nettoeffekt für die Volkswirtschaft als Ganze.
Die mit der Zunahme der Produktion im geschützten Importsektor einhergehende zusätzliche Nachfrage nach Arbeit und Kapital wirft die Frage auf, ob Protektion Beschäftigung schafft. Die Frage muss verneint werden: Die höhere Beschäftigung im geschützten Sektor geht einher mit steigenden Löhnen, die in den nicht geschützten Sektoren Produktion und Beschäftigung sinken lassen.
2.3.4 Rechtfertigungen
Es gibt jedoch auch einige wenige Bedingungen, unter denen Protektion für ein Land wohlfahrtssteigernd sein kann. Dazu zählen:
a) Marktmacht: Ein großes Land kann durch Beschränkung seines Imports den Weltmarktpreis seiner Importgüter sinken lassen und so seine Terms of Trade verbessern. Es kann ferner durch Subventionierung „seinen“ Unternehmen höhere Marktanteile auf rententrächtigen Oligopolmärkten verschaffen. Freilich muss es in beiden Fällen mit wohlfahrtsmindernden Retorsionsmaßnahmen des Auslandes rechnen.
b) Entwicklungsrückstand: Wenn die industrielle Dynamik in den Industrieländern den Produzenten in Entwicklungsländern faktisch die Chance nimmt, eine eigene Produktion aufzubauen, kann ein temporärer „Erziehungszoll“ im Sinne von Friedrich List einer „infant industry“ helfen, auf den Markt zu kommen, um dort die erforderlichen Erfahrungen zu sammeln. Ob man allerdings mit den in Entwicklungsländern nicht ungewöhnlichen „infant planning“-Methoden die richtigen Industrien findet, und die einmal eingeführte Unterstützung später auch wieder abbaut, steht dahin.
c) Heimische Verzerrungen: Wenn heimische Märkte gestört sind, bspw. die Kosten umweltbelastender Exportproduktion nicht internalisiert sind, kann ein Exportzoll die Verzerrung reduzieren. Die bessere, weil ursachenadäquate Lösung des Problems wäre freilich die Internalisierung der Kosten.
2.4 Standortwettbewerb
International mobil sind nicht nur Outputs, sondern auch Inputs. Daher konkurrieren weltweit nicht nur Unternehmen auf Gütermärkten um die Kaufkraft der Nachfrager, sondern auch Länder auf Faktormärkten um Kapital, Unternehmen und qualifizierte Arbeitskräfte. Sogar die international immobile Arbeit steht über die Mobilität der Güter, die sie produziert und die mobilen Faktoren, mit denen sie produziert, in einem internationalen Wettbewerb. Der Standortwettbewerb zielt darauf ab, die Einkommenschancen der immobilen Faktoren zu verbessern. Seine Instrumente sind die Steuer- und die Institutionenpolitik.
Die Steuerpolitik sieht sich bei Faktormobilität mit dem Problem konfrontiert, dass der mobile Faktor der Besteuerung ausweichen kann, der immobile nicht, sodass sich Kapital übermäßiger Besteuerung entziehen kann, Arbeit aber nicht. Darüber hinaus kann bei Erreichung der steuerlichen Belastungsgrenzen des Faktors Arbeit u. U. das Niveau öffentlicher Ausgaben nicht mehr erhalten und das Niveau öffentlicher Aufgaben nicht mehr beibehalten werden. Der Sozialstaatsgedanke (Sozialstaat) droht im Standortwettbewerb in einem „race to the bottom“ unterzugehen.
Die Gestaltung der Institutionen, von der Arbeitsmarktverfassung über das Rechts-, Bildungs- und Kulturwesen bis hin zur sächlichen Infrastruktur beeinflusst ebenso die wirtschaftliche Attraktivität eines Standortes. So treten neben die natürlichen komparativen Vorteile eines Landes in zunehmendem Maße die geschaffenen, man-made komparativen Vorteile.
2.5 Handelsunionen
2.5.1 Integrationsformen und Handelspolitik
Bisher wurde die Handelspolitik als Politik eines einzelnen Landes, vor dem Hintergrund des globalen handelspolitischen Regelwerks, interpretiert. Handelspartner in räumlicher Nähe und/oder mit ähnlichen politischen Präferenzen vereinbaren nun oft für ihr Innenverhältnis offenere Märkte als für ihre Außenverhältnisse.
Je nach Intensität der Integration unterscheidet man verschiedene Integrationsformen (Wirtschaftsgemeinschaften):
a) Freihandelszone: Beseitigung der Zölle im Binnenverhältnis.
b) Zollunion: Freihandelszone plus einheitliche Zollsätze der Mitgliedsländer gegenüber Drittstaaten.
c) Gemeinsamer Gütermarkt: Zollunion plus Beseitigung aller nicht-tarifären Handelshemmnisse für Waren und Dienstleistungen im Binnenverhältnis. Gemeinsame Wettbewerbspolitik im Binnenverhältnis, gemeinsame Handelspolitik gegenüber Drittstaaten.
d) Gemeinsamer Markt (Güter und Faktoren): Gemeinsamer Gütermarkt plus gemeinsamer Arbeitsmarkt und gemeinsamer Kapitalmarkt (Geld- und Kapitalmarkt). Gemeinsame Politik im Bereich dieser vier Märkte im Binnen- und Außenverhältnis.
e) Wirtschaftsunion: Gemeinsamer Markt plus gemeinsame Politik auf allen wirtschaftspolitischen Feldern.
f) Wirtschafts- und Währungsunion: Wirtschaftsunion plus gemeinsame Währung und gemeinsame Währungspolitik.
g) Politische Union: Gemeinsame Politik auf allen Politikfeldern, nicht nur in den Bereichen Wirtschaft und Währung.
Die handelspolitische Besonderheit von Mitgliedschaften in Freihandelszonen, Zollunionen und gemeinsamen Märkten ist, dass sie sowohl handelsschaffende als auch handelsumlenkende Effekte generieren und insoweit nicht eindeutig wohlfahrtserhöhend oder wohlfahrtsmindernd sind. Hinzu tritt aber die durch die Gemeinschaft verstärkte Marktmacht der Mitgliedsländer des Gemeinsamen Marktes, die Gewinne in Bezug auf die Terms of Trade verspricht.
2.5.2 Die Handelspolitik der EU
Welche der oben genannten Integrationsformen charakterisiert die EU? Die Währungsunion ist seit 1999 Kraft. Die Wirtschaftsunion hingegen besteht erst in Teilbereichen. Ein Teilbereich, die Zollunion, ist bereits verwirklicht. Der gemeinsame Markt ist schon weit gediehen, aber noch nicht vollendet.
Die Handelspolitik der EU gegenüber Drittstaaten folgt nach eigener Rhetorik den multilateralen Regeln der WTO, durchlöchert diese Regeln aber durch eine Vielzahl bilateraler Abkommen mit einzelnen Ländern oder Ländergruppen. Die Abkommen lassen sich nach regionalen und sektoralen Kriterien unterscheiden oder danach, ob einseitige oder wechselseitige Präferenzen gewährt werden.
Regionale handelspolitische Abkommen bestehen mit einzelnen Ländern wie Südkorea, Südafrika, Kolumbien, Türkei, mit Ländergruppen aus dem Mittelmeerraum, Mittelamerikas, der Golfstaaten. Spezielle Präferenzabkommen bestehen mit den AKP-Staaten, allgemeine Präferenzabkommen mit den übrigen Entwicklungsländern. Abkommen sind in Vorbereitung mit den MERCOSUR-Staaten (MERCOSUR), Kanada (CETA) und den USA (TTIP).
2.6 Die Welthandelsordnung
Die zentrale Institution der derzeitigen Welthandelsordnung ist die WTO. Sie ist seit 1995 in Kraft. Ihr Regelwerk umfasst das GATT von 1948 einschließlich seiner bis 1994 beschlossenen Ergänzungen (GATT 1994), geht jedoch in etlichen Bereichen weit darüber hinaus. Mehr als 150 Länder sind mittlerweile Mitglied, darunter alle großen Industrie- und Entwicklungsländer.
Das Ziel der WTO ist die Erhöhung des Lebensstandards der Mitgliedstaaten durch eine diesem Ziel förderliche Handelspolitik. Diese Handelspolitik soll durch zwei Prinzipien geleitet sein: Liberalisierung und Nicht-Diskriminierung. Die Prinzipien werden konkretisiert durch die Verpflichtung der Mitgliedsländer zum Zollabbau, zum Verbot nicht-tarifärer Handelshemmnisse sowie zur Einhaltung der Meistbegünstigungsklausel.
Die WTO ruht auf drei Säulen: Dem GATT 1994, dem GATS und dem TRIPS-Agreement. Hinzu kommen zwei wichtige Verfahrensvorschriften: Das Streitschlichtungsverfahren DSU und das Verfahren zur Überwachung der Handelspolitik der Mitgliedstaaten TPRM. Die WTO wird geleitet durch eine zweijährig zusammenkommende Ministerkonferenz und einen geschäftsführenden Generaldirektor. Beschlüsse werden im Konsensverfahren getroffen. Für die Entwicklungsländer wurde 1966/71 ein allgemeines System von Präferenzen der Industrieländer gegenüber den Entwicklungsländern eingeführt.
Seit 2001 läuft die neunte Handelsrunde, die sogenannte Doha-Runde. Die Handelsrunden dienen dazu, über die bilateralen Liberalisierungsbemühungen hinaus auch auf multilateraler Ebene zu einem Abbau des Protektionsniveaus zu kommen.
Während in früheren Runden dem Zollabbau hohes Gewicht zukam, galt in den letzten Runden dem Abbau nichttarifärer Handelshemmnisse das Hauptinteresse. Die Doha-Runde wird sehr stark vom Bemühen der Entwicklungsländer geprägt, die Industrieländer zu einer stärkeren Öffnung ihrer Agrarmärkte zu bewegen.
3. Währungspolitik
3.1 Gegenstand – Aufgabe – Geschichte
Gegenstand der Währungspolitik ist die Gestaltung und die Durchführung der Geldpolitik für eine offene, in Güter- und Kapitalverkehr mit dem Ausland verflochtene Volkswirtschaft. Die Währungspolitik eines Landes ist eingebettet in die Weltwährungsordnung, ggf. auch in eine regionale Währungsordnung wie etwa die Europäische Währungsordnung.
Die Weltwährungsordnung hat die Aufgabe, ein zur Finanzierung internationaler Transaktionen akzeptiertes Geld als Zahlungsmittel bereit zu stellen. Dieses Geld hat zwei Aufgaben: Es muss zum einen hinreichend flexibel in der Menge sein, um ein Wachstum des Welthandels finanzieren zu können, aber gleichzeitig auch hinreichend knapp gehalten werden können, um Inflationsprozesse (Inflation) zu vermeiden. Es muss zum anderen Ländern, die ihren Importbedarf temporär nicht finanzieren können, kurzfristig verfügbar gemacht werden können und langfristig einen Anpassungsmechanismus zur Wiederherstellung des Zahlungsbilanzausgleichs beinhalten.
Die Weltwährungsordnung der Zeit nach dem zweiten Weltkrieg war zunächst der Gold-Dollar-Standard in Verbindung mit dem notfalls Zahlungsbilanzkredite gewährenden IWF. Der Standard verlangte feste Wechselkurse zwischen den nationalen Währungen und dem US-Dollar und einen festen Preis des US-Dollars in Gold. 1971 wurde von den USA die Goldbindung aufgehoben, ab 1973 gingen viele Länder zu flexiblen Wechselkursen über.
3.2 Währungspolitik bei festen und flexiblen Wechselkursen
Existiert ein System fester Wechselkurse wie im Gold-Dollar-Standard oder bindet ein Land freiwillig den Kurs seiner Währung an eine Leitwährung, z. B. den US-Dollar, wird der Zahlungsbilanzausgleich zum wirtschaftspolitischen Problem. Denn weist die Zahlungsbilanz im Sinne von Leistungs- und Kapitalbilanz einen Überschuss auf, fließen US-Dollars ins Land, die die Zentralbank zum festen Wechselkurs in nationale Währung umtauschen muss. Die Geldmenge im Inland steigt, ebenso die Preise: Inflation wird importiert.
Weist die Zahlungsbilanz ein Defizit auf, sinkt die Geldmenge und bei nach unten inflexiblen Löhnen und Preisen auch die Beschäftigung: Arbeitslosigkeit wird importiert. Währungspolitik bei festen Wechselkursen besteht für ein Land darin, diese Verletzungen gesamtwirtschaftlicher Ziele zu vermeiden.
Das Standardinstrument ist die Zinspolitik. Unterstellt man vereinfachend für das folgende eine anfangs ausgeglichene Kapitalbilanz, kann man sagen: Mit Zinssenkungen versucht man Kapitalexporte herbeizuführen, um den Geldzufluss infolge eines Leistungsbilanzüberschusses zu stoppen. Mit Zinserhöhungen versucht man Kapitalimporte zu induzieren, um ein Leistungsbilanzdefizit zu finanzieren. Falls die Leistungsbilanzungleichgewichte nur temporärer Natur sind, wird diese Politik erfolgreich sein. Falls die Ungleichgewichte jedoch fortbestehen, werden sich im ersten Fall Aufwertungserwartungen einstellen, die Kapitalzuflüsse aus der ganzen Welt anlocken. Das Geldmengenwachstum wird unkontrollierbar und es verbleibt als Ultima Ratio der Inflationsvermeidung nur noch die Aufwertung. Im zweiten Fall resultiert eine Kapitalflucht, die die Währungsreserven der Zentralbank rasch erschöpft, und als Ultima Ratio der Insolvenzvermeidung bleibt nur die Abwertung.
Der Versuch, mit nur einem Instrument, der Zinspolitik, zwei Ziele, Vollbeschäftigung bei Preisstabilität (internes Gleichgewicht) und eine ausgeglichene Zahlungsbilanz (externes Gleichgewicht) zu erreichen, kann nicht gelingen. Nach Jan Tinbergens Regel braucht man für zwei Ziele auch zwei Instrumente. Robert Mundell hat die diesbezüglichen Policy-Mix-Konzepte entwickelt.
Die Währungspolitik bei flexiblen Wechselkursen befreit die nationale Wirtschaftspolitik von der Aufgabe, für Zahlungsbilanzausgleich zu sorgen. Dies leistet der Wechselkurs als Marktergebnis auf dem Devisenmarkt. Das Fehlen einer Interventionsverpflichtung der Zentralbank auf dem Devisenmarkt macht auch die zuvor endogene Geldmenge zu einer exogenen Variablen, sodass Geldpolitik als Geldmengenpolitik geführt werden kann.
Die Geldpolitik kann sich nun nicht nur ausschließlich auf das interne Gleichgewicht konzentrieren, sie kann es auch effizienter erreichen. Denn die Geldpolitik wirkt nicht mehr nur über die Zinsen auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage ein, sondern auch über den Wechselkurs. Die kombinierte Wirkung von Zins- und Wechselkurseffekt der Geldpolitik wird im „Monetary Condition Index“ erfasst. Eine hohe Kapitalmobilität wirkt hier effizienzverstärkend für die Geldpolitik, während sie bei festen Wechselkursen effizienzmindernd wirkte.
Die flexiblen Wechselkurse erhöhen nicht nur die Durchschlagskraft der Geldpolitik, sondern sie erlauben auch eine Abschottung vor Auslandsinflation. In der Tat war dies das Argument für Deutschland, den Dollar-Standard 1973 zu verlassen. Die Deutsche Bundesbank gewann die Herrschaft über das Geldvolumen zurück und die marktmäßige Aufwertung der DM nahm die Auslandsinflation aus den Inlandspreisen heraus.
Flexible Wechselkurse beinhalten aber andererseits ein schwerwiegendes Problem: Der Wechselkurs ist ein Assetpreis, und Assetpreise sind sehr viel volatiler als Güterpreise. Erstere sind im Wesentlichen getrieben von Erwartungen, während letztere sehr viel mehr den Fundamentaldaten folgen. Die daraus resultierende, relativ hohe Volatilität der Wechselkurse führt dazu, dass – zwar nur temporäre aber doch eventuell lange – anhaltende reale Über- und Unterbewertungen entstehen, die funktionslose Faktorwanderungen zwischen dem heimischen und dem internationalen Sektor induzieren. Dass diese Volatilität nichts mit irrationalem Verhalten der Marktteilnehmer zu tun hat, sondern, im Gegenteil, Ausdruck von rationalen Erwartungen ist, hat Rüdiger Dornbusch dokumentiert.
3.3 Die internationalen Kapitalmärkte: Segen oder Fluch
Über Jahrzehnte, insb. aber in den beiden letzten Dekaden, sind die Finanzmärkte rascher gewachsen als die Gütermärkte. Dies gilt a forteriori für die internationalen Finanzmärkte, deren Wachstum zusätzlich vom Abbau von Kapitalverkehrshemmnissen profitierte. Diese Entwicklung hat das Führen einer nationalen Währungspolitik in gewisser Weise leichter, in anderer Hinsicht jedoch schwerer gemacht. Eine Verbesserung ergibt sich dadurch, dass die Finanzierung von Leistungsbilanzdefiziten über den Kapitalmarkt wesentlich erleichtert worden ist. Schon kleine Zinserhöhungen reichen im allgemeinen aus, den benötigten Kapitalimport zu bewerkstelligen. Darüber hinaus dient die diversifizierte Wachsamkeit von Banken, Versicherungen, Kapitalanlagegesellschaften und Ratingagenturen dem Schutz der Anleger durch eine Kontrolle nationaler Wirtschaftspolitik.
Die Kapitalmärkte können aber durchaus auch kontraproduktive Wirkungen entfalten. Währungskrisen ziehen sich wie ein roter Faden durch die Geschichte der Fix-Kurs-Systeme. Die neuere Literatur findet Erklärungen von Währungskrisen in Modellen der ersten, zweiten und dritten Generation. Danach kann eine zur Finanzierung von Haushaltsdefiziten gezwungene Geldpolitik krisenverursachend sein. Oder es kann die politische Option, die Wechselkurstabilität zugunsten der Beschäftigungsstabilität zu opfern, die Krise verursachen. Oder es können multiple Gleichgewichte entstehen, in denen Krisen nur deshalb entstehen, weil sie erwartet werden: Self fulfilling prophecies. Ansteckungseffekte, Herdenverhalten von Kapitalanlegern, Informationsasymmetrien der Kapitalmarktteilnehmer, wirtschaftliche Abhängigkeiten der Ratingagenturen und andere Faktoren mehr sorgen für weitere Funktionsmängel der Kapitalmärkte. Nichtsdestoweniger: Bessere Mechanismen zur Allokation des Kapitals und zur Streuung von Risiko sind zum gegebenen Zeitpunkt nicht verfügbar.
3.4 Währungskrisen – Bankenkrisen – Staatsschuldenkrisen
Währungskrisen gehen oft mit Bankenkrisen und Staatsschuldenkrisen einher. Bankenkrisen können Währungskrisen verursachen, wenn sie Kapitalflucht induzieren und Staatsschuldenkrisen verursachen, wenn die Banken mit öffentlichen Mitteln gerettet werden müssen. Staatsschuldenkrisen können Währungskrisen verursachen, wenn der Staat in Auslandswährung verschuldet ist, und Bankenkrisen verursachen, wenn die Banken in großem Umfang Staatsschuldtitel halten. Alle drei Krisenarten kommen z. B. zusammen, wenn die Banken eines Landes Schuldpapiere ihres von Insolvenz bedrohten Staates abschreiben müssen und die Einleger versuchen, dem Bankenbankrott zu entgehen, indem sie ihre Mittel im Ausland in Sicherheit bringen.
Die EU musste in der Finanzkrise die Erfahrung machen, dass der hohe Bestand an Schuldtiteln des eigenen Staates in den Bankbilanzen einen Circulus vitiosus zwischen Bankenbonität und Staatsverschuldung in den südeuropäischen Ländern in Gang setzte. Durch die Mitgliedschaft Deutschlands in der Währungsunion konnte die Ausweitung auf eine Währungskrise vermieden werden. Wenn aber ein Land den Beistand Dritter nicht hat, ist es gut beraten, mittels einer guten Bankenaufsicht und solider Staatsfinanzen der nationalen Währungspolitik den Rücken für eine das interne und externe Gleichgewicht sichernde Politik frei zu halten.
3.5 Währungsunionen
Die bisherigen Überlegungen gingen davon aus, dass das betrachtete Land eine eigene Währung hat. R. Mundell war der erste, der die Frage aufgeworfen hat, ob der nationale Währungsraum in ökonomischer Hinsicht auch der optimale Währungsraum ist. Unter allokativen Gesichtspunkten sollte die Welt als Ganze der optimale Währungsraum sein, weil nur bei weltweiter Verwendung das Geld seine Funktionen als Tauschmittel optimal zur Geltung bringen kann. Unter stabilisierungspolitischen Aspekten hängt die Größe des optimalen Währungsraums – nach R. Mundell – von der internationalen Faktormobilität ab. Denn Faktormobilität und Wechselkursflexibilität sind Substitute im Hinblick auf den wirtschaftspolitischen Umgang mit asymmetrischen Nachfrageschocks. Wenn sich z. B. die Nachfrage von den Produkten des Landes A auf jene des Landes B verlagert, droht in B ein Preisanstieg, in A bei Inflexibilität der Löhne und Preise nach unten Arbeitslosigkeit. Hat das Land eine eigene Währung, kann es abwerten und die Nachfrage zurückgewinnen. Ist es Mitglied einer Währungsunion besteht diese Option nicht. Wenn Arbeit jedoch hinreichend mobil ist, von A nach B zu wandern, wird in B der Nachfrageüberhang durch höhere Produktion beseitigt und in A die Arbeitslosigkeit durch geringeres Arbeitsangebot beseitigt. Nur Länder – so die Mundell’sche Schlussfolgerung – mit hoher Arbeitskräftemobilität sollten Mitglied einer Währungsunion werden. Andere Autoren haben später die Sinnhaftigkeit einer Mitgliedschaft in einer Währungsunion zusätzlich an a) einen hohen Offenheitsgrad, b) eine diversifizierte Produktionsstruktur, c) ähnliche makroökonomische Präferenzen, d) ähnliche öffentliche Schuldenquoten u. a.s mehr geknüpft.
3.6 Die Europäische Währungsunion
Die Errichtung einer Europäischen Währungsunion (EWWU) wurde, im Gefolge der Deutschen Vereinigung, im EUV 1992 beschlossen und zum 1.1.1999 in Kraft gesetzt. Von den damals 15 EU-Mitgliedsländern haben 11 den Euro, die gemeinsame Währung eingeführt. 2022 haben 19 von 27 Mitgliedsländern den Euro als ihre Währung. Sie bilden die Eurozone.
Das Konzept der EWWU ruht auf 3 Säulen:
a) Einer vergemeinschafteten Geldpolitik, die von der EZB auf der Grundlage ihrer Statuten geführt wird.
b) Einer in nationaler Verantwortung bleibenden Fiskalpolitik, die vereinbarten Regeln folgt und von der Kommission überwacht wird.
c) Einer in dezentraler, nationaler Verantwortung stehenden Lohnpolitik.
Die EZB hat, wie die frühere Deutsche Bundesbank, das vorrangige Ziel, die Preisstabilität zu gewährleisten. Soweit dies ohne Beeinträchtigung dieses Ziels möglich ist, unterstützt sie die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Gemeinschaft.
Zur externen Absicherung ihrer Ziele ist die EZB von Devisenmarktinterventionen befreit, der Wechselkurs des Euro ist also flexibel. Insoweit gilt für die Währungspolitik der Eurozone das oben Gesagte für die Währungspolitik eines Landes mit eigener Währung, allenfalls unter Berücksichtigung, dass die Eurozone als ein großes „Land“ anzusehen ist und seine Währung Leitwährungseigenschaften hat.
Zur internen Absicherung ihrer Ziele sind politisch und ökonomisch rechtliche Vorkehrungen getroffen: Die EZB ist politisch unabhängig und von Weisungen frei. Sie ist geschützt vor fiskalischer Instrumentalisierung durch a) die fiskalischen Stabilitätsregeln, b) die No-Bail-Out-Klausel sowie c) das Verbot der Staatsfinanzierung. Die Dezentralität der Lohnpolitik schließlich schützt sie auch vor lohnpolitischer Instrumentalisierung.
Im Hinblick auf ihre Währungspolitik kann man der EZB, gemessen am Preisstabilitätsziel und dem für flexible Wechselkurse nicht unüblichen Grad an Volatilität des Euro-Wechselkurses, eine durchaus erfolgreiche Währungspolitik bescheinigen.
Im Hinblick auf ihre nach innen gerichtete Geldpolitik kann man das nicht sagen.
a) Im Bemühen, die konjunkturellen Auftriebskräfte nach Finanz- und Eurokrise (Finanzmarktkrise) zu stärken, betreibt die EZB seit Jahren eine extrem expansive Geldpolitik. Die Liquiditätsschwemme schafft zum einen ein Inflationspotential, das, wenn die Auslastungsgrade zunehmen, schwer zu kontrollieren sein könnte. Sie drängt zum anderen in die Finanz- und Immobilienmärkte (Finanzmärkte) und generiert dort gefährliche Blasenbildungen.
b) Im Bemühen, die Eurozone in der sogenannten Eurokrise vor dem Auseinanderbrechen zu bewahren, überschreitet die EZB in dreierlei Hinsicht ihr Mandat: Sie betreibt durch den, wenngleich nur mittelbaren, Ankauf von Staatsschuldtitel Staatsfinanzierung, was ihr vertraglich verboten ist. Sie refinanziert griechische Banken mit Krediten, deren Sicherheiten sie auf künstlich niedrige Niveaus absenkt.
c) Die EZB ermöglicht nicht nur die Finanzierung des griechischen Budgetdefizits, sondern auch des griechischen Zahlungsbilanzdefizits, resultierend aus Importüberschüssen und Kapitalflucht, über die Targetsalden.
Bei aller Kritik am EZB-Verhalten ist freilich auch wahr, dass die Verantwortung für ein Auseinanderbrechen der Eurozone bei der Politik liegen muss. Deren Weigerung, die fiskalischen Konsequenzen der Rettung der Eurozone zu tragen, oder den Austritt Griechenlands zu verantworten, ließ der EZB kaum eine andere Wahl als mit der untauglichen Geldpolitik das Auseinanderbrechen zu verhindern.
Auch muss hier darauf verwiesen werden, dass die EWWU nicht vorwiegend aus ökonomischen Optimalitätsüberlegungen erwachsen ist, sondern vornehmlich ein politisches Projekt war und ist.
3.7 Die heutige Weltwährungsordnung
Die Weltwährungsordnung der Nachkriegszeit basiert auf dem Abkommen von Bretton Woods/USA 1944. Die damaligen 28 Signatarstaaten vereinbarten, die Kurse ihrer Währungen gegenüber dem US-Dollar zu fixieren (Dollarparität) und durch Interventionen ihrer Zentralbanken in einer engen Bandbreite um das vereinbarte Niveau herum zu halten. Die USA verpflichteten sich, den Kurs des US-Dollars gegenüber dem Gold zu fixieren (Goldparität) und auf 35 US-Dollar je Feinunze Gold zu halten. De facto war es eine Währungsordnung mit festen Wechselkursen und dem US-Dollar als Leit- und Interventionswährung.
Mit der Aufhebung der Einlösbarkeit von US-Dollar in Gold seitens der USA 1971 und der anschließenden Einstellung der Interventionen anderer Länder zur Stützung des US-Dollar-Kurses auf den Devisenmärkten kam das Bretton-Woods-System 1973 zu Ende. Seit dieser Zeit gibt es keine Bindung mehr einer Währung an das Gold und die Wechselkurse sind überwiegend flexibel.
Es zeigte sich jedoch, dass viele, insb. kleinere Länder, eine de facto- oft auch de jure-Bindung ihrer Währung an die Währung ihres wichtigsten Handelspartners oder einen Währungskorb präferieren.
Abschließend soll kurz darauf eingegangen werden, in welche Richtung sich die zukünftige Weltwährungsordnung hin vermutlich entwickeln wird:
a) Der US-Dollar wird die Leitwährung bleiben. Das ökonomische und militärische Gewicht der USA, ihr großer und freier Binnenmarkt für Güter und Kapital und nicht zuletzt ihr Bevölkerungswachstum werden der Währung des Landes noch lange eine Vorzugsstellung sichern. Die Geldpolitik der USA wird die Weltgeldmenge determinieren, weil die Handelspartner der USA deren Geldmengenwachstum folgen werden, um nicht durch Aufwertungen ihres ansonsten knapper werdenden Geldes Wettbewerbsnachteile erleiden zu müssen. Globale Inflationsrisiken sind daher nicht auszuschließen, zumal die USA unter einer vergleichsweise hohen Staatsverschuldung leiden.
b) Die internationale Kapitalmobilität wird hoch und das Kapital volatil bleiben, Mobilität und Volatilität werden eher zu- als abnehmen. Daraus folgt, dass Währungskrisen nur vermieden werden können, wenn die nationalen Währungen floaten oder in Währungsunionen abgeschafft werden oder in Currency-Board artigen Fix-Kurs-Systemen auf eine eigenständige Währungspolitik verzichtet wird.
c) Die für Friedenszeiten außergewöhnlich hohen Verschuldungsniveaus in Industrieländern werden – bei bevölkerungsbedingt bescheidenen Wachstumsperspektiven – Entschuldungsfragen auf die Tagesordnung bringen. Hier liegen beträchtliche Währungsrisiken für die Zukunft.
Literatur
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Empfohlene Zitierweise
K. Sauernheimer: Außenwirtschaftspolitik, Version 01.12.2022, 12:30 Uhr, in: Staatslexikon8 online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Au%C3%9Fenwirtschaftspolitik (abgerufen: 21.11.2024)
